Система управления в колониальной Кении

Карпов Григорий Алексеевич доктор исторических наук старший научный сотрудник, Институт Африки, Российская академия наук 123001, Россия, г. Москва, ул. Спиридоновка, 30/1 Karpov Grigory Doctor of History Senior Researcher, Institute of Africa, Russian Academy of Sciences 123001, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. Spiridonovka, 30/1 gkarpov86@mail.ru Другие публикации этого автора

После установления в 1895 г. колониального режима в Кении перед имперскими властями встал закономерный вопрос о том, как управлять данной территорией. Здесь не существовало государственных органов, территориального деления и близких европейцам представлений о властных институтах. Не было наследия, на которого можно было бы опереться. Всю административную структуру на местах пришлось внедрять с нуля. Только к началу 1920-х гг. можно говорить о полноценном переходе от слабых локализованных учреждений к устойчивой системе департаментов и муниципальных органов, опирающихся на утверждаемые бюджеты^{[1, p. 267-282]}.

Данный процесс протекал при господстве цивилизационной парадигмы, предполагающей, что туземцев надлежало обучить, быть для них «старшим братом» в деле строительства их собственной государственности. Верховенство интересов африканского населения формально было провозглашено еще в 1923 г., на деле речь шла о режиме «опеки», при котором империя выступала защитником местных жителей, часто последних об этом даже не спрашивая^{[2, p. 55-65]}.

Почетная и самая важная роль в сложном деле строительства государственности принадлежала колониальным управленцам. Английский чиновник буквально излучал уверенность в том, что только он хорошо разбирается в местных делах и понимает коренных жителей лучше всех остальных^{[3, p. 155-165]}. В связи с этим не возникал и вопрос о легитимности колониальной власти и ее органов. Это подразумевалось в качестве само собой разумеющейся данности наряду с патернализмом европейцев к африканцам и мигрантам из Южной Азии.

Основные органы власти

Вся полнота власти в период протектората (1895–1920 гг.) принадлежала комиссару, а в период собственно колонии (1920–1963 гг.) - губернатору, который проводил политику Министерства по делам колоний и отвечал перед метрополией за положение дел на вверенной ему территории. Определенную толику власти он делил с двумя представительскими органами власти – Законодательным и Исполнительным советами, а с 1954 г. – еще и с Советом министров.

Законодательный совет возник в 1906 г. и состоял из назначаемых переселенцев европейского происхождения (официальных и неофициальных членов). В 1909 г. в совет был впервые назначен индиец, Алибхай Дживанджи. К 1919 г. европейцы добились возможности избираться (требования такого рода поступали с 1911 г.) в данный орган, что было вполне созвучно со старым, но актуальным лозунгом «нет налогов без представительства» («no taxation without representation»). В 1927 г. право входить в совет на выборных началах получили представители индийской общины, а первый кениец, Элиуд Мату, стал членом этого учреждения только в 1944 г., вторым (в 1946 г.) стал Бенайя Оханга. Общее количество членов совета к 1952 г. увеличилось до 54, из которых 21 (14 европейцев, шесть индийцев и один араб) были избираемыми. В 1956 г. совет состоял из губернатора в качестве президента, спикера в качестве вице-президента и уже 56 членов, из которых 21 были по-прежнему избираемыми.

Исполнительный совет также был создан в 1906 г. и включал в себя семь постоянных членов, трех назначаемых европейцев (один из которых представлял интересы африканцев) и одного члена арабского происхождения. Данный орган рассматривал законопроекты, а также утверждал смертные приговоры. После создания в 1954 г. Совета министров все члены данного органа стали членами Исполнительного совета. Совет министров состоял из шести чиновников и шести неофициальных членов, назначаемых губернатором^{[4, p. 265-266]}.

По мере необходимости колониальная администрация создавала комиссии для решения конкретных вопросов или координации деятельности уже имеющихся структур. Например, в 1946 г. при Законодательном совете начала работу специальная комиссия для выработки нового законодательства по проблеме жестокого обращения африканцев с животными^{[5, p. 1105-1107]}. А в 1948 г. свет увидела «Восточноафриканская верховная комиссия» («East African High Commission»), занимавшаяся вопросами развития торговли и промышленности. Ее предшественником была, так называя «Конференция губернаторов Восточной Африки» («East African Governors' Conferenc»), межтерриториальный орган управления, куда входили губернаторы Кении, Уганды и Танганьики.

Имперские власти уделяли пристальное внимание подбору административных кадров. Колониальные чиновники в силу практически неограниченного круга обязанностей и проблем, которых приходилось решать, получали широчайшие полномочия, что подразумевало необходимость безапелляционного следования генеральной линии вкупе с отсутствием злоупотреблений. Такое положение дел достигалось однородностью персонала через набор в штат людей близких по возрасту, взглядам, социальному происхождению и образованию. Данный подход был кратко сформулирован в концепции «доверия человеку на местах» («trust the man on the spot»), правда, для этого человек должен быть «правильным» («right sort of man»)^{[3, p. 150]}.

Кения в этом отношении лишний раз подтверждала общепринятое правило. Административный аппарат комплектовался главным образом выходцами из английского среднего класса провинциального происхождения (семьи священников, военных и служащих), придерживающихся обычно консервативных взглядов. Они получали школьное образование в закрытых школах для мальчиков, многие впоследствии становились выпускниками Кембриджа и Оксфорда, но без перспектив быстрого карьерного роста. Эти молодые люди не были связаны с миром коммерции и бизнеса, им были чужды отвлеченные понятия, теории и сложные философские концепции. Идеал бескорыстной службы, привычка к власти (умение подчинять и готовность подчиняться) и эмпиризм преобладали над рефлексиями. Благодаря этому данные кадры не пасовали перед бесконечным потоком очень приземленных задач, начиная от купирования эпидемий тропических болезней и заканчивая земельными спорами, а уровень коррупции на местах был настолько низок, что неподкупность британских колониальных служащих стала притчей во языцех^{[3, p. 151]}.

Нетривиальное сочетание назначаемых и избираемых членов вместе с соответствующими полномочиями фактически сводило функционал центральных структур (Законодательный совет, Исполнительный совет, Совет министров) к консультациям и утверждению решений губернатора. Даже несмотря на постоянное увеличение численности этих советов, имперские власти эффективно манипулировали избирательной системой, не допуская к фактическому управлению колонией ни одну из трех основных этнических групп (европейцы, индийцы, африканцы) вплоть до конца колониального периода. Постановления центральной власти воплощали в жизнь соответствующие департаменты (здравоохранения, правопорядка и т. п.). Гомогенность номенклатуры гарантировала слаженность работы всего административного аппарата.

Города

По мере проникновения вглубь страны европейцы основывали населенные пункты, многие из которых впоследствии превратились в полноценные полисы. За 27 лет (1903 г. по 1930 г.) на карте колонии появилось 77 новых поселений. Наиболее близкий нам термин, отражающий их суть, — поселок городского типа. Границы этих территориальных единиц обозначались своеобразно, исходя из местных реалий. Например, Кисуму заканчивался далее 2,5 миль от офиса местного коллектора. Атрибутами полноценного города выступали обычно поселковый комитет, магистрат, судья и клерк^{[6, p. 181]}.

В первые годы муниципалитеты были чуть ли не единственным источником власти на местах. Они издавали собственные регулирующие документы (в частности, в Момбасе действовал собственный свод городских правил) и даже могли устанавливать ставки местных налогов, сборов, регулярных и нерегулярных платежей. Например, в соответствии с «Постановлением о сборах и охране природы» 1908 г. («The Township Fees and Conservancy Ordinance 1908»), можно было сформировать фактически любое основание для сборов на городское самоуправление. Между тем, хаоса на местах не наблюдалось, система была сложной, но управляемой^{[6, p. 182]}.

Городские власти довольно быстро осознали, что локальной налоговой базы совершенно недостаточно для полноценного развития, требовались субсидии из центра. Руководство колонии в свою очередь озаботилось систематизацией местных органов власти для контроля положения дел и расходования выделяемых средств. Во второй половине 1920-х гг. вышла серия уточняющих документов, включая «Постановление о муниципалитетах» 1928 г. («The Local Government (Municipalities) Ordinance 1928»), где была введена градация населенных пунктов по наличию местных органов власти (полностью избираемый городской совет, муниципальный совет, город «А», город «B») и зафиксировано, что бюджеты на местах наполовину формируются дотациями центра, а остальное добирается различными видами локальных налогов^{[6, p. 183-184]}.

Самоуправление развивалось по-разному. В частности, Найроби стал первым городом, где начал работу полноценный городской совет. Момбаса к рубежу 1920-1930-х гг. имел только муниципальный совет. Кисуму в 1930 г. был переведен из категории «В» в категорию «А», что давало возможность вести собственные счета, а в 1941 г. получил право (шестым по счету в Кении) иметь муниципальный совет. Разумеется, все члены муниципальных органов власти были европейцами (с незначительными вкраплениями выходцев из Южной Азии). Вопрос об участии африканцев в этих структурах не поднимался вплоть до 1950-х гг. Даже небольшие поселки коренных жителей находились под руководством «комитетов» («committees») или «правлений» («boards»), состоящих из назначаемых должностных лиц^{[6, p. 184]}.

1920-е гг. в Кении были периодом развития законодательства о местном самоуправлении и внедрения официальных норм и правил, относящихся к градостроительству. В 1919 г. свет увидело первое «Постановление о градостроительстве» («Town Planning Ordinance»), которое в 1931 г. было дополнено «Постановлением о планировке и застройке» («Town Planning and Development Ordinance 1931»). Восточная Африка в этом отношении несколько отставала от общеимперских трендов, аналогичные решения для Англии были приняты в 1925 г., для Новой Зеландии – в 1926 г., для Австралии – в 1928 г., соответственно. Города развивались, менялся их облик. В Найроби, к примеру, последовательно было внедрено несколько схем планирования.

Наиболее благоприятные условия в городах создавались для жизни кенийцев европейского происхождения, если получится, то более-менее сносные - индийцев, каких придется – африканцев, соответственно. Обоснование для разделения городов на закрытые кварталы власти обычно легко получали через медицинскую службу, чьи представители только в сегрегации видели спасение от распространения инфекционных заболеваний (в том числе, чумы и малярии). Уже в 1905 г. Земельный комитет протектората при основании поселков и городов настоятельно рекомендовал дифференцировать горожан по расовому принципу. В соответствии с принятым сводом «Городских правил» («Townships (Public Health, Segregation of Races) Rules») губернатор был наделен полномочиями резервировать участки для землепользования и строительства под жилые районы для европейцев и индийцев, места пребывания рабочих из Южной Азии, африканский квартал, коммерческий район (рынок) для бизнесменов из Европы и Азии (но не для местных жителей) и открытое свободное пространство (на случай потенциального расширения города)^{[6, p. 185-186]}.

Кисуму был первым и во многом образцовым населенным пунктом, где этническая сегрегация была внедрена изначально и доведена за короткий промежуток времени до логического итога. К 1907 г. в Кисуму проживало около 5–6 тыс. человек. Из них примерно 30 были европейцами, 600 – индийцами, остальные – африканцами, соответственно. Горожане европейского происхождения жили на возвышенности с видом на о. Виктория. Африканская полиция размещалась неподалеку. Выходцы из Южной Азии обретались главным образом вокруг базара в лачугах из гофрированного железа, в жуткой антисанитарии. Места для будущего расширения данного района предполагали довольно высокую плотность населения (примерно 100 человек на акр), при этом в плане развития этой территории не упоминались ни водопровод, ни канализация, ни даже общественные уборные.

В 1904 г. были приняты «Правила города Кисуму» («Kisumu Township Rules»). К 1926 г. они уточнялись, пересматривались и дополнялись не менее 37 раз. Было выделено несколько основных городских районов. Район «А», где располагались правительственные учреждения, предназначался для проживания горожан европейского происхождения. Здесь были просторные улицы, каменные бунгало, много открытого пространства. Зона «В» была выделена для представителей Южной Азии. В этих двух зонах африканцам запрещалось находиться, кроме как в статусе арендатора, прислуги, наемного работника или официально оформленного иждивенца. Отдельные дома и кварталы индийцев и европейцев могли возникать вокруг железнодорожного вокзала, как одного из центров деловой активности. Зона «С» отводилась исключительно для местных жителей и называлась «туземный квартал» («native quarter»), в нем были выделены отдельные зоны для каждой этнической группы (арабы, нубийцы, ганда и др.). Африканцам строжайше запрещалось ночевать вне пределов своего квартала^{[6, p. 186-187]}.

Главный работодатель (железнодорожная компания), как правило, размещал работников африканского и индийского происхождения в однокомнатных каркасных бараках, так называемых, «ланди» («landhies»). Естественно, ни о каких благах цивилизации (вода, электричество и пр.) речь там не шла. Данные строения состояли из рядов крошечных комнат (площадью около девяти квадратных футов каждая), где обычно проживали двое мужчин и две женщины. Практиковалось строительство также однокомнатных зданий, где пребывало 30–40 человек (при расчетном числе жильцов не более 20). Такое положение дел сохранялось практически до конца колониальной эпохи. Хотя формально правила городской застройки подразумевали норму в 30 квадратных футов площади и 350 кубических футов свободного воздушного пространства на одного человека при минимальной площади жилой комнаты в 100 квадратных футов (примерно 16 квадратных метров)^{[6, p. 187-188]}.

Городская среда колониальной Кении имела много общих черт с тем, как был организован быт в ЮАР в эпоху апартеида. Расовая и этническая сегрегация служила концептуальным базисом градостроительства. Города и крупные поселки управлялись европейцами, интересы других групп населения учитывались по остаточному принципу.

Управление на местах

С 1895 г., когда Кения была поделена на провинции, а провинции в свою очередь - на округа. Провинциями управляли «провинциальные комиссары» («provincial commissioner»), округами - «окружные комиссары» («district commissioner»), назначаемые из числа чиновников, соответственно. В округах выделялись конкретные населенные пункты, которые находились в ведении назначаемых администрацией руководителей, именуемых для краткости «вождями» («chiefs»). Практика их назначения была санкционирована «Постановлением об управлении коренными жителями» 1902 г. («1902 Native Authority Ordinance»). Данная административная система, внедренная в отношении коренных жителей, принципиально не менялась вплоть до конца колониального режима^{[7, p. 373]}.

Вожди были нижним слоем системы управления и позволяли существенно сэкономить средства на ее содержание. В первые два десятилетия колониального режима, когда африканцев обязали платить налоги, отдавать свои земли европейским фермерам, нести множество повинностей, насильно следовать совершенно другой культуре, учить новый язык, наблюдалось активное противостояние колонизаторам. Британцы же не отличались разборчивостью в средствах подавления недовольства, регулярными были так называемые «экспедиции по умиротворению» («pacification expeditions»), в ходе которых жилища сопротивляющихся новой власти кенийцев сжигались, посевы уничтожались, скот конфисковывался. Вожди в этой обстановке служили верной опорой режима. Кандидатов привлекали привилегии, стабильное жалование, возможность решить свои личные проблемы. Никакого недостатка в желающих занять такую должность не было^{[7, p. 371-373]}.

Парадокс ситуации заключался в том, что даже институт вождей сам по себе стал для туземцев новшеством, воспринятым в штыки. Никаких «вождей» в европейском понимании у племен и народностей доколониальной Кении не существовало. Органами власти у кенийцев были советы старейшин - «киама» («ciama»). Каждое крупное поселение имело такой совет для решения местных вопросов. На локальном уровне действовали субклановые советы- «мбари» («mbari»), занимавшиеся вопросами своего уровня, еще выше стояли подрайонные и районные советы. Эти органы вершили правосудие и занимались организацией повседневной жизни деревень. Советы состояли из представителей, «атамаки» («athamaki»), которые будучи специалистами в различных областях (политика, церемониальные обряды, судебные дела и др.), фактически координировали работу данных структур. И здесь не было места вождям^{[7, p. 373]}.

Другая проблема заключалась в том, что площадь поселений была весьма различной, географически они могли быть разнесены по двум сторонам одного горного хребта, например. Вожди часто физически не могли контролировать формально подвластную им территорию. Административные единицы (населенные пункты, районы, округа) внедренные британскими властями были далеки от реальной племенной структуры, которая к моменту прихода колонизаторов была существенно сложнее, чем это представлялось со стороны. У каждой конкретной общины она могла находиться на разном уровне развития, продолжая постоянно эволюционировать. К 1900 г. в самом общем виде среди кикуйю, например, наиболее распространенной была трехчастная структура. Низовым элементом была группа, которая представляла из себя нуклеарную либо расширенную (с ближайшими родственниками) семью. Несколько таких групп, объединенных общим происхождением (ближайшие и дальние родственники) и местом проживания, составляли клан, «мохерега» («moherega»). Из представителей нескольких кланов формировалась «риика» («riika»), совет, который состояла из наиболее возрастных и уважаемых членов общины, которые прошли обряд инициации (обрезания). Один и тот же человек, разумеется, мог принадлежать одновременно к нескольких группам, но при этом его социальный статус, права и обязанности варьировались в зависимости от внутренней иерархии каждой группы^{[8, p. 587]}. Несколько кланов объединялись в субкланы, которые могли насчитывать от нескольких сотен до нескольких тысяч человек, соответственно. Количество поселений и территория проживания субкланов была чрезвычайно различной.

На вождей возложили те обязанности, которые никогда ранее не присутствовали у племенных советов, в том числе, - сбор налогов, строительство мостов и дорог, поставка рекрутов в вооруженные силы (и рабочих рук – белым фермерам), охрана правопорядка. Поэтому представители племенных советов среди первых вождей практически не встречались, это было позорно и чревато трениями с родственниками. В вожди шли лица, как правило, не имевшие высокого социального статуса и не пользующихся в традиционном обществе никаким авторитетом. От соискателей, прежде всего, требовалась исполнительность и лояльность колониальной администрации, поэтому среди людей, занимавших данные посты поначалу, можно было найти носильщиков, проводников, переводчиков, солдат, полицейских и т. п. Зафиксирован был даже из ряда вон выходящий случай назначения знахаря главой поселения^{[7, p. 374-375]}.

Вожди наделялись всей полнотой власти и были ответственны только перед окружными комиссарами. Не существовало никакой системы сдержек и противовесов. Каждый вождь обзаводился командой помощников, известных обычно как «племенные вассалы» («tribal retainers») или «копейщики» («spearmens»). При этом жалование (тоже, кстати, совершенный нонсенс для традиционной системы управления) вождей было чрезвычайно скудным (по нижней ставке колониального служащего за неполный рабочий день) – от 13 до 100 рупий в месяц (примерно, от 5 до 30 долларов США). Заработная плата вождей была приближена к полноценной ставке штатных сотрудников администрации только в 1939 г. Разумеется, все это приводило к многочисленным нарушениям, злоупотреблениям, иногда – откровенным издевательствам и преступлениям вождей (угон скота, кража жен, побои, конфискация имущества, штрафы и пр.) по отношению к местному населению. Ближний круг вождей, «ньяма» («njama»), состоящий обычно из их ровесников и прихлебателей, нередко аккумулировал негодяев со всей округи и трансформировался в самую настоящую организованную преступную группировку, наводящую ужас на множество деревень. Члены ньямы могли останавливаться на ночлег и жить в любом доме любой деревни неопределенное время, хозяева крова должны были их кормить и поддерживать огонь в очаге ночами, пока эти бандиты изволили почивать^{[7, p. 375-376]}.

Колониальная администрация реагировала на самоуправство вождей, их штрафовали. В 1908–1912 гг. прошла волна увольнений вождей из первых наборов. Однако подобного рода меры были редки и носили исключительный характер. Место уволенных занимали вполне сопоставимые персонажи. Ситуация выглядела безвыходной, особенно в 1910-х гг.

К 1920-х гг. «детские болезни» института вождей постепенно начали преодолеваться. Распространение образования среди туземцев способствовало росту гражданского самосознания. Сами вожди стали отправлять детей не только в ближайшие школы, но даже на обучение за границу. После Первой мировой войны власти ужесточили контроль над вождями, стали назначать на эти должности более образованных и квалифицированных кандидатов. В 1925 г. было санкционировано создание «Советов коренных жителей» («Local Native Council»), которые разделили полномочия с вождями. В данные органы власти кенийцы сами избирали своих представителей. Мощным противовесом произволу вождей выступила нарождающаяся кенийская интеллигенция и общественные (по сути, квазиполитические) организации, в том числе, «Ассоциация кикуйю» («Kikuyu Association»), «Ассоциация молодых кикуйю» («Young Kikuyu Association»), «Восточноафриканская ассоциация» («East African Association»), «Ассоциация молодых Кавирондо» («Young Kavirondo Association»), Центральная ассоциация кикуйю («Kikuyu Central Association»), «Ассоциация социального обеспечения налогоплательщиков Кавирондо» («Kavirondo Taxpayers Welfare Association»), Союз коренных католиков («Native Catholic Union») и др.^{[7, p. 384-385]}

Как мы видим, в случае с местными органами власти колониальная администрация старалась (пусть и не всегда сразу) выстроить сбалансированную систему, без концентрации власти и полномочий в каких бы то ни было одних руках. Перегибы на местах устранялись по мере необходимости. С учетом того, что до британцев самоуправления в европейском представлении в Кении вообще не существовало, в этом направлении британцы достигли к 1930-м гг. несомненных успехов.

Законотворчество

Колониальное управление опиралось на законы. Только за период с 1920 г. по 1940 г. в среднем еженедельно принимался как минимум один акт, постановление или поправка к уже имеющимся документам. Все они разрабатывались и утверждались лицами европейского происхождения, входящими в различные органы власти, при незначительном участии индийцев^{[6, p. 176-178]}.

Тон законотворческой деятельности на окраинах Империи задавали выпускники двух старейших университетов метрополии – Оксфорда и Кембриджа. Участие в разработке законов в колониях и доминионах считалось хорошим стартом для успешной юридической и политической карьеры. При этом нормальной практикой считалось простое заимствование законодательных актов, уже внедренных в других частях владений Короны. Применительно к Кении чаще всего речь шла о нормативно-правовой базе Британской Индии^{[6, p. 178]}.

Одними из самых первых стали акты, регулирующие жизнь местных жителей, касающиеся регистрации кенийцев, отношений с работодателями и проблемы бродяжничества. Ключевым фактором здесь было желание властей контролировать перемещение рабочих рук и поддерживать стабильность на рынке труда. В 1900 г. вступили в силу «Правила пропусков» («Native Passes Regulations 1900»), а в 1903 г. – отдельное постановление, обязывающие африканских мужчин иметь специальное разрешение для выхода за пределы ареала (резервации) проживания. В 1915 г. посредством принятия «Постановления о регистрации коренных жителей» («Native Registration of Natives Ordinance 1915») была внедрена система пропусков «кипанде». Данный документ содержал основные личные данные, отпечатки пальцев и трудовой стаж. Унизительный (и откровенно неудобный) для местных жителей характер этого нововведения заключался не только в том, что такая практика сильно ограничивала их мобильность, но и в том, что кипанде надо было постоянно носить с собой (на шее, в специальном футляре). С 1922 г. все мужчины, находящиеся вне официальных границ резерваций, должны были иметь кипанде. В годы Первой мировой войны такой подход помогал решать вопрос с рекрутингом кенийцев в имперскую армию^{[6, p. 179]}.

В период с 1908 г. по 1930 г. вступило в силу шесть постановлений, касающихся вопроса бродяжничества, под которым чаще всего подразумевалось обычное перемещение местного населения. В итоге к началу 1930-х гг. любому туземцу, находящемуся за пределами резервации без кипанде, мог быть присвоен статус бродяги, что означало нередко тюремное заключение. В этом отношении законодательство колонии мало чем отличалось от европейской практики. Несовершеннолетних бродяг рекомендовалось возвращать в родные места принудительно. В 1947 г. обсуждалось внедрение практики, при которой любой африканец, не имеющий постоянной работы в течение трех месяцев, автоматически признавался бродягой и подвергался наказанию^{[6, p. 180]}.

Взаимодействие с домашними работниками регулировалось «Постановлением о хозяевах и прислуге&