О полномочиях прокурора по возбуждению дисциплинарного производства

Усов Алексей Юрьевич кандидат юридических наук доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении гражданских и арбитражных дел Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Usov Aleksei Yur'evich PhD in Law Associate Professor of the Department for Prosecutor Supervision and Participation in Civil and Arbitrage Trials at Irkutsk Law Institute, Branch of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Shevtsova, 1 alexus_555@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование проблем реализации полномочий прокурора по возбуждению дисциплинарного производства является важным и актуальным как для теории, так и для практики прокурорской деятельности, поскольку деятельность прокурора, прежде всего, направлена на выявление нарушений, их анализ, принятие мер реагирования с целью их устранения ^{[1, с. 178]}. Теоретическая значимость выражается в развитии результатов предшествующей научной деятельности, выработке концептуального и системного подхода к законодательному регулированию, осуществлению и организации прокурорского надзора. Практическая значимость исследования заключается в научном обосновании необходимости внесения изменений в законодательство, регулирующее деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, корректировки судебной практики оспаривания требований прокуроров о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, повышения эффективности правоприменительной деятельности органов прокуратуры по предотвращению аналогичных нарушений законодательства. Методологическая основа исследования включает в себя диалектический метод, системный метод, методы анализа, синтеза, аналогии, дедукции, индукции, наблюдения, моделирования, исторический, сравнительно-правовой, статистический и иные методы.

В Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) понятие «представление прокурора» встречается неоднократно, применяется в различном смысловом значении. Однако с точки зрения Закона о прокуратуре, представление прокурора – это, прежде всего, разновидность акта прокурорского реагирования: представление об устранении нарушений закона (статья 24) и представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина (статья 28).

Одним из традиционных требований (предложений), отражаемых прокурорами в представлении, является указание на необходимость рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц. Правоприменительная практика отличается значительным многообразием подходов к тому, каким образом следует отражать соответствующее требование. Это связано, прежде всего, с практикой судебного оспаривания представлений прокурора, основывающейся именно на том, что применение мер дисциплинарной ответственности к виновному лицу является прерогативой работодателя, правом, а не обязанностью, в соответствии со статьей 192 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ). Сложившаяся судебная практика подтверждается научными исследованиями ^[2,3] и решениями Верховного Суда Российской Федерации (Постановления от 03.03.2016 № 46-АД16-2; от 03.04.2017 № 25-АД17-1; от 02.08.2019 № 57-АД19-40).

В связи с этим в прокурорской практике нередко встречаются представления, в которых прокуроры отражают в резолютивной части этого документа «предложения» об устранении нарушений закона (прав и свобод человека и гражданина), причин и условий им способствующих. Не соглашаясь с таким подходом, отметим, что в теории прокурорской деятельности неоднократно высказывалось мнение о том, что «внося представление об устранении нарушений закона, прокурор должен требовать, а не предлагать устранить выявленные нарушения, причины и условия, им способствовавшие, поскольку статья 17.7 КоАП РФ не предусматривает административной ответственности за неисполнение предложений прокурора» ^{[4, с. 36–38]}.

В поисках компромиссного подхода сформировалась практика прокуратур Иркутской области, Алтайского края и прокуратур других субъектов Российской Федерации, в соответствии с которой в завершающей части представления прокурора отражаются требования об устранении нарушений закона (прав и свобод человека и гражданина), причин и условий им способствующих, и предложение рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц ^[5].

Вместе с тем, в теории прокурорской деятельности уже достаточно давно сформировалась иная точка зрения, поддерживающая изменение статьи 25 Закона о прокуратуры, восстановление существовавшего в статье 26 Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» положения «о возможности вынесения прокурором мотивированного постановления о возбуждении дисциплинарного производства, которое должно быть рассмотрено не позднее чем в десятидневный срок после его поступления» ^{[6, с. 22]}. В целях устранения противоречия между Законом о прокуратуре и трудовым законодательством предлагалось также дополнить Трудовой кодекс Российской Федерации статьей 194¹, регулирующей порядок осуществления дисциплинарного производства, возбужденного на основании постановления прокурора ^{[7, с. 44–51]}.

Несмотря на то, что в науке о прокурорской деятельности ^{[8, с. 27–32]} уделено достаточно много внимания этому вопросу, законодательная деятельность по регулированию этих проблем остается на прежнем уровне. Более того, профессор А.Ю. Винокуров ранее отмечал, что в настоящее время в Законе о прокуратуре вовсе отсутствует прямое указание на обязательность требования прокурором привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности. При этом содержащееся в пункте 2 статьи 22 Закона о прокуратуре положение о том, что прокурор (его заместитель) вправе требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, характеризуется неопределенностью, поскольку не называет конкретный вид ответственности и условия, при которых прокурор может настаивать на ее применении, что позволяет говорить о коррупциогенности соответствующей нормы ^{[9, с. 84–93]}.

В связи с этим полагаем, что необходимо снова обратиться к этому вопросу, и представить дополнительную аргументацию в пользу законодательного закрепления полномочий прокурора по возбуждению дисциплинарного производства.

Законодательное закрепление полномочий прокурора по возбуждению дисциплинарного производства встречается не только в утратившем юридическую силу законодательстве СССР, и законодательстве ряда государств, таких, как Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика ^[10], но и в «Модельном законе о прокуратуре», утвержденном на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ Постановлением 27-6 от 16.11.2006, который воплотил в себе передовые достижения прокурорской науки, существовавшие на тот момент.

Традиционно статистический отчет о работе прокурора «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», утвержденный приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 21.02.2022 № 98, содержит показатели о количестве привлеченных по представлению прокурора лиц к дисциплинарной ответственности. При этом такой показатель рассматривается в качестве одной из характеристик эффективности деятельности прокурора потому, что он позволяет по косвенным признакам оценить, насколько полно осуществлен прокурорский надзор, установлены ли лица, виновные в совершении нарушения, приняты ли меры по их наказанию. В связи с этим на практике встречаются представления прокурора, в которых не только отражается предложение рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц, но и есть указание на необходимость направить в прокуратуру копии приказов о применении дисциплинарного взыскания в случае принятия работодателем такого решения.

Принятие прокурором мер, направленных на привлечение виновных лиц к дисциплинарной ответственности продиктовано не только и не столько формальными требованиями статистической отчетности, сколько необходимостью обеспечить профилактику нарушений. Вопреки распространенному заблуждению наличие у работника (государственного служащего) дисциплинарного взыскания оказывает мощный воспитательный эффект, поскольку может повлечь для него определенные негативные последствия, такие, как снижение размера премиальных выплат, недопустимость присвоения очередного классного чина в период действия дисциплинарного взыскания, возможность расторжения трудового договора (служебного контракта) за совершение неоднократного дисциплинарного взыскания и другие. Поэтому, как правило, лица, имеющие дисциплинарное взыскание, стараются осуществлять свою профессиональную деятельность строго в соответствии с требованиями закона. Вместе с тем, необходимо признать, что в настоящее время существует негативная практика, выражающаяся в том, что руководители организаций, привлекая по инициативе прокурора должностных лиц к дисциплинарной ответственности, нередко снимают такое дисциплинарное взыскание едва ли не на следующий день после применения. В связи с этим полагаем необходимым обратить внимание на пункт 16 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195, предписывающий прокурорам «при применении актов прокурорского реагирования, принимать обязательное участие в их рассмотрении, обеспечивать обязательный контроль за исполнением предъявленных прокурором требований».

Таким образом, полагаем, что в настоящее время существует необходимость законодательного закрепления полномочий прокурора по возбуждению дисциплинарного производства.

Следует, вместе с тем, отметить, что при привлечении к дисциплинарной ответственности на основании представления прокурора сформировалась тенденция по применению таких дисциплинарных взысканий преимущественно в коммерческих и иных организациях, а не в органах публичной власти. Это обусловлено, прежде всего, тем, что руководители таких организаций, опасаясь применения более строгих мер ответственности к самому руководителю или организации (в том числе – в виде административного штрафа), предпочитают согласиться с изложенным в представлении прокурора требованием (предложением) и признают виновными в нарушении подчиненных работников. Аналогичный подход отмечается и в деятельности исполнительных органов местного самоуправления. В то время как, в представительных органах местного самоуправления, вышестоящих органах государственной власти предложение прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц зачастую не находит поддержки. В связи с этим доля привлекаемых на основании представлений прокурора должностных лиц в этих органах публичной власти крайне невелика, а профилактический эффект соответствующих представлений прокурора значительно снижается, в результате аналогичные нарушения совершаются неоднократно, порой – одними и теми же должностными лицами. Представляется, что такой положение вещей является в корне неверным. Деятельность должностных лиц органов публичной власти отличается определенной спецификой, характеризуется публичностью их деятельности, направленностью на реализацию функций государства, властным характером реализуемых полномочий, нормативной структурированностью отношений руководителя и подчиненного, урегулированностью служебной и неслужебной деятельности государственного служащего кодексом этики ^{[11, с. 47]}. Поэтому полагаем, что являющийся представителем нанимателя руководитель органа государственной власти или органа местного самоуправления, в котором были допущены выявленные прокурором нарушения, не может пользоваться той долей усмотрения, которая предусмотрена статьей 192 ТК РФ для работодателей (коммерческих и иных организаций, индивидуальных предпринимателей), и произвольно отказывать в возбуждении дисциплинарного производства без достаточных к тому оснований.

Так, к примеру, пункт 10 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 предусматривает, что «при осуществлении надзора за исполнением законов контролирующими органами, следует проверять законность и полноту принимаемых этими органами власти мер по устранению нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности, а в случае выявления бездействия такого органа власти – ставить вопрос об ответственности его руководителя».

Таким образом, подводя итог проведенного исследования, предлагаем установить обязательность возбуждения органами государственной власти и органами местного самоуправления дисциплинарного производств по требованию прокурора. Для этого необходимо внести изменения в пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, дополнив его словами «Требование прокурора или его заместителя о возбуждении дисциплинарного производства является обязательным для органов власти, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона».