Является ли Россия «хрупким» государством

В данной статье мы рассмотрим существующие определения понятия «хрупкое» государство и его критерии. Используя эти критерии, попытаемся определить – является ли современная Россия «хрупким» государством. Надеемся, что приведенные нами примеры подобного анализа помогут исследователям в разработке методики определения стабильности государства с целью предотвращения возможных социальных и политических конфликтов в стране.

Понятие «хрупкого» или «недолговечного» государства широко используется в политической практике и научной литературе. Это понятие характеризует уязвимые общества со специфическим акцентом на нарушении прав человека, горизонтальном неравенстве и социальном исключении, а также акцентирует внимание и на других связанных с ними аспектами государственной уязвимости. Так, Департамент международного развития Великобритании использует понятие «хрупкого» государства в случае, когда правительство не справляется с функциями обслуживания большинства граждан своей страны, включая бедных. При этом к основным функциям государства относятся обслуживание, правосудие и безопасность^[1].

Во внешней политике Канады используются такие индикаторы «хрупкого» государства, как функциональный недостаток власти в обеспечении безопасности в пределах границ государства, отсутствие у власти необходимой способности к удовлетворению основных общественных потребностей населения и обеспечению политической законности, предоставляемой гражданам в стране или за границей^[2]. Подобный же подход к определению индикаторов «хрупкого» государства и у внешнеполитического ведомства США. Отличие заключается в том, что выделяются кризисные государства и те, которые являются «уязвимыми». Уязвимые государства – это государства, которые не способны или не склонны обеспечить своему населению условия безопасности. Кризисные же государства – это те, где центральное правительство не осуществляет должный контроль над собственной территорией, где сама законность правительства под вопросом и где сильные конфликты либо реальны, либо имеют большую вероятность реализации^[3].

Из сказанного выше можно заключить, что «хрупкие» государства характеризуются комбинацией слабости управления, политики и учреждений, и эти государства, как правило, занимают самые низкие места в рейтинге национальных политик. Данная категория государств включает приблизительно 30 стран, из которых три четверти затронуты продолжающимися вооруженными конфликтами^[4]. Эти страны объединяют две характерные особенности: 1) слабая государственная политика и слабость учреждений, подрывающих способность стран оказывать услуги своим гражданам, в частности, справляться с коррупцией; 2) наличие риска конфликтов и политической нестабильности.

Ряд авторов предлагают более широкое определение «хрупких» государств, включающих все вышеприведенные определения. Они оперируют тремя измерениями государственной недолговечности: отказ власти, отказ обслуживания и отказ законности. При этом отказ обслуживания может произойти, как из-за нехватки способности оказывать социальные услуги, так и по причине отсутствия желания поставлять услуги^[5].

Отказ власти проявляется в случаях, когда государство не в состоянии защитить граждан от различных видов насилия. Например, в случае гражданской войны, когда государственная власть не распространяется на всю территорию страны. Также когда осуществляется периодическое политическое или социальное насилие, вызывающие смертельные случаи и разрушения; когда имеется очень высокий уровень преступности, который государство не в состоянии снизить ни посредством правоохранительной системы, ни посредством системы правосудия.

Отказ обслуживания происходит тогда, когда государство не гарантирует всем гражданам доступ к основным социальным услугам - включая базовое образование, медицину, питьевую воду, транспортную и энергетическую инфраструктуру, когда оно не может предотвратить нищету.

Отказ законности заключается в недостаточном уровне законности в государстве. Это проявляется в отсутствии демократии (свободных, справедливых и регулярных выборов); в опоре правительства на силовые структуры; в узурпации власти; в подавлении оппозиции; в контроле над СМИ; в отстранении значительных групп населения от власти; в отсутствии гражданских и политических прав, свободы слова и т.д.

Государственная недолговечность (хрупкость, уязвимость) тесно связана с правами человека, бедностью населения, социальным исключением. Поскольку реализация гражданских прав и свобод может требовать много времени и ресурсов, постольку различают действия государства по предоставлению гражданам положительной свободы (свобода «для») и отрицательной свободы (свободы «от»). Предоставление положительных свобод требует определенного уровня социально-экономического развития и допускает принцип «прогрессивной реализации» -планомерного продвижения по предоставлению свобод, соразмерного с наличными ресурсами. Базовые свободы (свободы «от») и права человека, включая право на жизнь и безопасность, государство обязано предоставлять при любом уровне социально-экономического развития. Предоставление базовых свобод, выполнение «абсолютных мер» является критическим показателем при определении «хрупких» государств.

Кроме того, опасным порогом «хрупкости» государства является отказ государства в реализации не какого-то отдельного элемента прав человека, а некоторой совокупности прав. Различают также понятия «уважение», «защита» и «выполнение» прав человека. Прогрессивная реализация гражданских прав и свобод может повлечь за собой такую государственную политику, в результате проведения которой уважаются и защищаются лишь определенныеправа, без должного их выполнения, по крайней мере, в настоящее время и среднесрочной перспективе. Основные права и свободы человека, включая его право на жизнь, свободу и безопасность, государство обязаноуважать, защищать и полностью выполнять. Государство, занимающееся внутренними репрессиями, злоупотребляющее силой, использующее пытки, повинно в отказе от законности, так как не соблюдает основные гражданские и политические права граждан.

Показателем отказа власти является высокий уровень преступности в стране. Во-первых, это связано с тем, что высокая преступность подвергает значительной опасности личную безопасность граждан, демонстрируя неспособность власти обеспечить их коренное право на безопасность. Во-вторых, создаваемые властью в ответ на криминальную ситуацию в стране мощные полицейские формирования, «батальоны смерти» и т.п. - представляют собой также нарушение прав человека и, стало быть, отказ законности.

Признаком «хрупкости» государства является наличие в обществе горизонтального неравенства. Это проявляется в неравенстве статуса определенных социальных групп (этнических, религиозных, расовых групп, каст и т.п.). Такое неравенство имеет экономическое измерение (­неравенство собственности, занятости и других экономических возможностей, приводящих к неравенству ­в доходах), социальное измерение (­неравенство в доступе к таким услугам, как образование и здравоохранение, а также неравенство в доступе к жилью) и политическое измерение (­неравенство в политических возможностях, включая контроль над исполнительной властью, силовыми структурами, региональными и местными органами власти).

Факт горизонтального неравенства одновременно свидетельствует об отказе обслуживания, так как не обеспечивает услугами определенные социальные группы; об отказе законности, так как исключение является результатом нехватки законности, а иногда, и об отказе власти (если на какой-то территории страны отсутствует, хотя бы частично, правительственный контроль). Другой вопрос, какая степень, природа неравенства и какая доля социального исключения делает государство «хрупким». Государство, которое предвзято относится к малой части его населения (например, меньшечем 1%) не классифицируют как «хрупкое»; иное дело, когда исключение составляет 30 и более процентов населения. Но точная разделительная линия - вопрос суждения^[6].

Менее очевидна связь бедности с недолговечностью государства, с властью и законностью. Хотя бедность в силу самого факта её существования свидетельствует о «хрупкости» государства, и успехи в развитии и преодолении бедности неизбежно будут связаны с улучшением обслуживания, а неудача – с отказом к доступу обслуживания. Тем не менее, успех в развитии может достигаться и при сохранении бедности, и неравенства, что может свидетельствовать об отказе и недолговечности обслуживания. Есть эконометрическое свидетельство того, что страны с низким доходом населенияимеют более высокую склонность к конфликтам, что объясняется, во-первых, тем, что люди с низкими доходами (а также с плохими услугами) меньше бояться проиграть в конфликте и имеют меньше причин поддерживать государство; во-вторых, бедные государства располагают меньшими ресурсами для прекращения конфликта. Однако установленная здесь связь между доходом на душу населения и конфликтом не подтверждает гипотезу о пропорциональной связи между конфликтом и нормой бедности: норма бедности не рассматривается в качестве дополнительногофактора возникновения конфликтов.

Вместе с тем, подтверждается связь между образовательным уровнем в стране и конфликтом: повышение уровня образования населения уменьшает риск конфликтов^[7]. Хотя при высоком уровне безработицысреди образованной молодежи отмечается повышенная склонность к насильственным действиям. В частности, восставших тамилов Шри-Ланки возглавляла группа образованныхбезработных; и многие из палестинских бойцов относятся к этому типу людей.

Так же необходимо отметить сложность отношений между демократией и властью. В некоторых странах с авторитарными режимами, как показывает опыт Китая, Южной Кореи, Тайваня и Чили, может сохраняться длительный социальный мир и происходить развитие в стране.Представление о том, что развитие демократии уменьшает возможность конфликта, не подтверждается эмпирически. Верно, что наименее склонные к конфликту государства являются демократическими. Однако самыми склонными к конфликту оказываются молодые демократии или страны, осуществляющие переход к демократии. Частично это связано с тем, что в таких странах, как правило, нет нитрадиции мирной передачи власти через всеобщие выборы, ни политически нейтральных вооруженных сил. Следовательно, правительство такой страны может, например, исказить результаты избирательногопроцесса, и проигравшие партии иногда прибегают к насилию. Другая причина состоит в том, что мажоритарная демократия и выборы, при которых «победителю достается всё» может быть связана с постояннымполитическим исключением меньшинства, которое в таком случае не видит возможности участия в политической деятельностибез применения насилия. Поэтому «плохие» демократические учреждения часто не только не поддерживают мирное сосуществование в стране, но и разжигают социальные конфликты. Эта опасность, однако, преодолевается развитием политических институтов и процессов, политической и процедурной подготовкой кадров. Как показывает практика, авторитарные системы представляют иллюзию краткосрочной стабильности, но вряд ли жизнеспособны в долгосрочной перспективе.

Универсальным показателем эффективности экономики и управления государством является качество жизни населения. Под качеством жизни населения понимается и средняя ожидаемая продолжительность жизни, и состояние здоровья, и счастливая семья, и комфортное жилье, и уровень доходов, и продолжительность рабочего дня и отпуска, и пенсионное обеспечение, и права человека, и уровень преступности и многое другое. Рассмотрим основные из перечисленных выше показателей «хрупкого» государства применительно к нашей стране.

Россия – молодая демократия, переходное общество. Ее новые институты пока не устоялись, и вследствие этого проблема социальных конфликтов в России весьма актуальна.Наша страна прошла определенный путь в своей новейшей истории. Вместе с тем, этот путь не ровный, он включает два периода. Период 90-х годов ХХ века - это время нестабильности, слабости государства и экономики, даже локальных войн. И период начала ХХI века, который считается периодом политической и социально-экономической стабилизации страны. Однако понятие «стабилизация» в данном случае требует некоторого разъяснения. Действительно, в России роль государства усилилось, произошел экономический рост. Но, вместе с тем, возникла тревожная тенденция определенного возврата к советской системе управления, излишне централизованной, слабо использующей потенциал федерализма и институциональной демократии. Эта тенденция настораживает тем, что есть опасность перерождения государства в «хрупкое» государство, которое, как известно, является «хрупким» именно в отношении способности государства справляться с социальными проблемами и конфликтами.

Для оценки эффективности управления государством часто используются разработанные Всемирным банком «Международные индикаторы управления» (The worldwide governance indicators). Деятельность правительства оценивается шестью индексами, отражающими важные параметры государственного управления:

- учет мнения населения и ответственность правительства перед обществом (Voice and Accountability);

- политическая стабильность (Political Stability);

- эффективность деятельности правительства (Government Effectiveness);

- качество законодательства (Regulatory Quality);

- верховенство закона (Rule of Law);

- контроль (сдерживание) коррупции (Control of Corruption).

Так, например, по данным показателям в период с 1996 по 2010 гг. российские правительства в рейтинге Government Effectiveness не опускались ниже 106 места (Источник: World Bank, The Worldwide Governance Indicators, Aggregate Indicators of Governance,www.govindicators.org).

В определении «хрупкого» государства показательным оказывается «Индекс демократии». The Economist Intelligence Unit, исследовательская структура журнала Economist (Великобритания) рассчитывает и публикует «Индекс демократии» стран мира. В расчетах используются экспертные оценки и опросы общественного мнения по следующим основным направлениям: избирательному процессу, деятельности правительства, участию населения в политике, политической культуре населения, гражданским свободам. Существующие режимы в государствах разделены на четыре категории: государства полной демократии (Full democracies, K ≥ 8); некорректные демократические государства (Flawed democracies, 8 > K ≥ 6); гибридные режимы (Hybrid regimes, 6 > K ≥ 4); авторитарные режимы (Authoritarian regimes, K < 4).

Рис. 1. Индекс демократии K для некоторых стран. Источник: The Economist Intelligence Unit Limited, 2011.

В самом деле, в настоящее время по таким критериям, как«электоральный процесс», «состояние гражданского общества», «независимость средств массовой информации», «юридическая система и независимость судов», «уровень коррупции», развитие демократического процесса в России в последние годы идет по нисходящей.Наша политическая система становится все более авторитарной, ограничивающей возможности общественного участия в процессе принятия решений, все менее ответственной перед населением.

Выборы всех уровней часто превращаются в чистую формальность, призванную подтвердить решения, принятые правящими страной властными структурами. Кроме того, власти страны активно избавляются от неугодных им политических партий, изматывают их на каждом шагу избирательного процесса. Практически, отсутствуютпроцедуры, которые могут выдвинуть новых политических лидеров. Национальные телевизионные сети, контролируемые правительством, как правило, продвигают прокремлевских сторонников через одностороннюю подачу информации, создавая, таким образом, для них преимущества в политической борьбе.

Неконкурентные президентские выборы и принятие поправок к Конституции, которые удлинили срок президентских полномочий, делают менее демократическим и государственное управление. Мэры все более и более становятся в своей деятельности зависимыми от губернаторов и других вышестоящих субъектов политической иерархии. Местное самоуправление практически не действует из-за отсутствия бюджетных средств и тотальной зависимости от властей более высокого уровня.

В стране сохранились сильные централизующие тенденции. Федеральное правительство возвратилось к процессу подписания соглашений с некоторыми регионами, что является свидетельством того, что федеральные законы не применяются одинаково ко всем регионам.

Политическая система в России характеризуется политической пассивностью со стороны основной массы населения. Что касается включения людей в политику, то трудно сказать, насколько оно имеет массовый характер. Так директор Всероссийского центра изучения общественного мнения В. Федоров отмечает: «Даже если брать по верхней границе, 100 тысяч человек в Москве включились в политику. Это, конечно, невиданное явление с 1993 года, но у нас в одной Москве 7,5 миллионов избирателей.…. Про Россию и говорить нечего. Там митинги собирают 300 - 400 человек, а если 3 тысячи выйдет в городе-миллионнике, то это уже большая радость для демократов» (Источник: Sky-Jet ).

Что касается активного меньшинства, способного организовываться и участвовать в «маршах несогласных», то их действия достаточно часто резко пресекаются властью. Уполномоченный по правам человека в РФ В. Лукин заявлял о готовности отстаивать интересы граждан, пострадавших от действий правоохранительных органов в ходе массовых уличных акции: «То, что я наблюдал на экране ТВ, создало у меня впечатление о серьезном превышении некоторыми представителями правоохранительных органов своих обязанностей,…на улицах пролилась кровь. Во время массовых акций правоохранительные органы должны обеспечивать мирный и безопасный характер митингов и шествий, и они не должны действовать в ущерб жизни и здоровью граждан, как участников акции, так и прохожих… Действия в таком режиме и сопровождающее эти действия резкое повышение градуса политической риторики приводят к нарастанию озлобления и агрессивности в обществе. А подобная атмосфера - это инкубатор экстремизма» (Источник: Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 2007.–16 апреля // http://www.ombudsman.gov.ru/doc/vistup9/z16_04_07.shtml).

Неправительственные организации России испытывают интенсивное давление со стороны власти, особенно после корректировки Федерального закона «Об общественных неправительственных организациях» в 2006 году (Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»), усиливающего государственный контроль деятельности неправительственных и некоммерческих организаций в России. Закон также запрещает создавать представительства и филиалы иностранных неправительственных и некоммерческих организаций на территории закрытых административно-территориальных образований. Любому общественному комитету или организации могут отказать в регистрации, если цели, задачи или формы деятельности этих организаций, по мнению чиновников, будут противоречить Конституции и федеральному законодательству. А финансовый контроль за деятельностью некоммерческих организаций, включая и иностранные, осуществляет Росрегистрация, однако происходит это не напрямую, а через налоговую службу и органы финансового мониторинга. Исполнительный директор Общественного движения «За права человека» Л. Пономарев в связи с опубликованием закона об НПО заявил, что, «цель Кремля очевидна – «подвесить» гражданские организации и «перекрыть кислород» наиболее активным». Закон о неправительственных организациях резко критиковали и другие эксперты. Будучи Президентом РФ Д.А. Медведев признал наличие проблемы: «Это законодательство явно не является идеальным, несмотря на то, что мы потратили на его совершенствование довольного много времени». Он пообещал, что закон, против принятия которого в свое время активно протестовали практически все известные российские правозащитники, будет изменен. «Думаю, какие-то изменения в нем возможны, а какие-то даже необходимы. Я имею в виду вопросы налогообложения НКО, вопросы, связанные с порядком взаимодействия НКО и власти, вопросы информирования граждан о деятельности НКО, вопросы господдержки и проведения общественной экспертизы, а также публичных слушаний по существенным для общества вопросам» (Источник: Д. Медведев готов пересмотреть закон о неправительственных организациях // Официальный сайт Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека // http://sovetpamfilova.ru/news/1638). В результате в 2012 году Российская Госдума практически единогласно приняла новый законопроект о некоммерческих организациях. В соответствии с законом организации, получающие денежные сре