Режимы, обеспечивающие безопасность в приграничных к Украине субъектах Российской Федерации

Илющенко Александр Александрович ORCID: 0000-0002-1896-5797 Заместитель начальника Главного управления "Национальный центр управления в кризисных ситуациях" МЧС России 121357, Россия, д.1, стр.1, г. Москва, ул. Ватутина, 1, оф. 1 Ilyushchenko Aleksandr Aleksandrovich Deputy Head of the Main Department of "National Crisis Management Center" of the Ministry of Emergency Situations of Russia 121357, Russia, d.1, p.1, Moscow, Vatutina str., 1, of. 1 komradsansan@yandex.ru

Введение

2022 год с начала проведения специальной военной операции в Украине заставил теоретиков и практиков актуализировать подходы и целевые аспекты, заложенные в смысловом содержании термина «безопасность». Вопросы обеспечения защиты населения на территории Российской Федерации в контексте прямых и опосредованных недружественных действий вооруженных сил другого государства при информационном освещении событий и мероприятий продемонстрировали терминологическую неразборчивость нормативных понятий «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «гражданская оборона», «война», «вооруженный конфликт».

При кажущейся взаимосвязи обстоятельств, вызванных военными действиями, не каждый инцидент, сопровождаемый разрывами снарядов, разрушением объектов инфраструктуры, причинением вреда жизни и здоровью граждан будет по формальным признакам соответствовать категориям «чрезвычайная ситуация» или «условия военного времени». Поэтому отсутствие цельного мнения о чрезвычайных мерах по обеспечению безопасности обусловлено отрывочными суждениями и неоднозначными оценками происходящего на фоне специальной военной операции достаточно широкого круга обозревателей и экспертов.

Основная задача настоящей статьи – это рассмотреть на конкретных примерах складывающейся обстановки в приграничных субъектах Российской Федерации правовые основы, затрагивающие основы безопасности населения и территорий от нового вида угроз. Автор преследует своей целью наглядно обозначить нормативные разграничения, влияющие на правильное применение и введение соответствующих режимов по обеспечению безопасности.

На основе анализа совокупности сложившихся в стране норм, официальных статистических данных по ведомственной принадлежности и формирующейся информации, содержащей общественный резонанс по вопросам безопасности, автором использована методология нормативного институционализма, а также контент-анализа юридических документов для достижения поставленных целей и задач исследования.

Построение гипотезы исходит, прежде всего, из сущности общественной безопасности, как области отношений по поддержанию естественных функций и интересов общества, на фоне имеющихся угроз военного характера. Ключевым предложением выступает необходимость и настоящая своевременность интеграции правовых норм, регулирующих вопросы гражданской обороны, в сферу правоотношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

1. Базисные элементы категории «безопасности» в системе государственного обеспечения защиты населения от внутренних и внешних угроз

С юридической точки зрения согласно Конституции Российской Федерации понятия «безопасность», «безопасность государства», «государственная безопасность» и «безопасность граждан» синонимичны. Одновременно с этим, в контексте тех же конституционных норм, обеспечение обороны страны и безопасности государства являются двумя различными сферами деятельности Российской Федерации.

К понятию «оборона» мы еще вернемся ниже. На данном этапе автор только обращает внимание на не тождественность понятийного содержания «обороны» и «безопасности», и, вместе с тем, наличие взаимообусловленности и взаимосвязи этих понятий.

Понятие безопасности в российском пространстве определяется как состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие страны^[1]. Данное определение приведено из Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной в 2021 году.

Понимание безопасности как определенного состояния защищенности составляло основу официальной дефиниции безопасности, закрепленной еще в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О безопасности» (в настоящее время утратил силу)^[2]. К основным объектам безопасности относились: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Защищать подразумевалось жизненно важные интересы от внутренних и внешних угроз.

В последующим Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» (в редакции от 09.11.2020)^[3] законодатель с осторожностью обошел понятие «безопасность», избегая его четкой формулировки, но заложил достаточно вместительные принципы обеспечения безопасности. В рамках тематики настоящей статьи подчеркнем следующие принципы обеспечения безопасности согласно статье 2 данного Федерального закона:

соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

законность;

системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности.

По смыслу конституционных норм – статей Конституции Российской Федерации^[4] - понятие безопасности упоминается с позиции «обороны и безопасности» (пункт «м» статьи 71), «обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз» (пункт «ж» статьи 83) и неоднократно повторяющейся раскладкой на три основных элемента: «обеспечение безопасности личности, общества и государства» (пункт «м» статьи 71).

В многочисленных исследованиях и научной литературе, посвященных теории безопасности, положения и выводы базируются на изучении конституционного, административного и отраслевого законодательства, отдельных ведомственных нормативных актов, регламентирующих деятельность субъектов в конкретном направлении безопасности.

Из общей теории зарождения правил поведения и норм, по мере развития общества формировалась потребность в повышении эффективности совместной деятельности, учитывающая общие интересы и потребности. Понятие «безопасность» по некоторым источникам (словарь Роберта) начало употребляться ориентировочно с 1190 года и имело смысловое значение как «спокойное состояние духа человека, который считал себя защищенным от любой опасности»^[5]. На протяжении многих веков человек стремился к ощущению «быть защищенным от любой опасности».

В организационном плане процесс обеспечения безопасности в своей основе требует системы отношений между субъектами общественной жизни с целой совокупностью правовых, силовых, административных, технических и информационных мер.

Большинство авторов обращают внимание на то, что в понятие «безопасность» заложен базовый смысл потребности как в жизни отдельного человека, семьи, так и объединения людей в форме общества и государства в целом. Соответственно три базовых уровня безопасности - личности, общества и государства - непосредственно пересекаются с различными функциональными направлениями безопасности^[5,6]. Таковыми направлениями в рамках общей стратегии национальной безопасности являются:

государственная безопасность,

общественная безопасность,

информационная безопасность,

экономическая безопасность,

экологическая безопасность^[7].

Кроме того, в соответствующих доктринах, федеральных законах, основах государственной политики проговариваются вопросы внутренней и внешней безопасности, безопасности военной, продовольственной, транспортной, пожарной и других видов.

За относительно недолгий срок с начала специальной военной операции в Украине (с февраля по июнь 2022 года) произошло немало событий чрезвычайного характера, вызванных вооруженными действиями с Украинской стороны на территории Российской Федерации, о которых власти приграничных регионов России периодически сообщали в средствах массовой информации. Происшествия эти в полной мере затрагивали состояние защищенности от внешних угроз, связанных с применением военной силы по объектам на территории Российской Федерации, - то есть имеют признаки, которые присущи понятию «безопасность». Официальная статистика данных происшествий, вызванных взрывами снарядов, запущенных со стороны Украины, авиаударов и обстрелов при нарушении российского воздушного пространства Вооруженными силами Украины отсутствует. Обобщая сведения с информационных ресурсов общедоступной информации, в том числе региональных, можно констатировать:

более 5 обстрелов населенных пунктов в Белгородской области (Журавлевка, Старая Нелидовка, Шебекино, нефтебаза Белгорода, Середа)^[8],[9],[13];

более 5 обстрелов населенных пунктов в Брянской области (Климово, Белая Березка, Жеча, Случевск, Клинцы)^{[10],[11],[15]};

более 2 обстрелов населенных пунктов в Курской области ^[12],[14].

Выше приведены примеры происшествий, получивших наибольший общественный резонанс ввиду существенных разрушений зданий, сооружений, гибели людей. В то же время, число инцидентов в приграничных полосах от действий диверсионно-разведывательных групп Украины, происшествий на железнодорожном транспорте и связанных с обнаружением взрывных устройств в приграничных регионах России растет и заслуживает отдельного внимания.

В современных условиях функционирования государственных органов в целом все горизонтальные уровни, как элементы системы безопасности, должны обеспечить личность, общество и государство в конкретной области деятельности, чтобы создать условия стабильного функционирования системы безопасности в целом. К горизонтальным уровням безопасности принято относить: обеспечение политической, военной, экономической, информационной, социальной, экологической, пожарной и другой деятельности.

Безопасность в Российской Федерации имеет свою правовую основу, которая представляет собой совокупность различающихся по юридической силе и относящихся к различным отраслям права норм. Ключевым аспектом сущности безопасности выступает состояние защищенности и соответственно обеспечительные меры со стороны государства.

В частности, В.А. Золотарев отмечает, что такой вид безопасности как военная предусматривает поддержание оборонного потенциала Российской Федерации на уровне, достаточном для обеспечения безопасности страны в случае возникновения кризисных ситуаций в непосредственной близости от границ России, обеспечения эффективной обороны (эффективной защиты интересов России), а также при необходимости для участия в коллективных международных акциях по сдерживанию потенциальной агрессии в отношении других государств^[16]. Пограничная безопасность является составной частью национальной безопасности государства, представляющей собой состояние защищенности политических, экономических, информационных, гуманитарных и иных интересов личности, общества и государства на государственной границе и в пограничном пространстве.

«Экономическая безопасность - состояние защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет страны, единство ее экономического пространства, условия для реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации» - следует из Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года^[17]. Экономическая безопасность государства означает защищенность всех уровней экономики страны от опасных действий, которые могут быть как следствием сознательного воздействия любого фактора, так и являться результатом стихийного бедствия, техногенной катастрофы и другого опасного воздействия (например, эпидемии, вооруженного конфликта)^[18].

«Военная безопасность Российской Федерации - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять» - определение, которое присутствует в военной доктрине Российской Федерации^{[19, п.8]}.

«Пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров» как гласит Федеральный закон «О пожарной безопасности»^[20], а основы государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности определяют систему обеспечения данного вида безопасности в качестве «совокупности сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на профилактику пожаров, их тушение и проведение аварийно-спасательных работ»^{[21, п.4]}.

Не будем и дальше приводить ссылки из правовых актов и перечислять по большому счету синхронные смысловые значения всех уровней безопасности, которые были затронуты в приграничных к Украине регионах. Фокусируя внимание в настоящей статье на введение возможных правовых режимов в данных регионах, в связи с пошатнувшимся состоянием защищенности, отметим, что большинство из перечисленных происшествий официально фиксировались как чрезвычайные ситуации.

В целом, всё, что касается чрезвычайных ситуаций (прежде всего природного и техногенного характера) относится к сфере вопросов по обеспечению государственной и общественной безопасности^[1,п.43].

Под общественной безопасностью понимается «состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Обеспечение общественной безопасности согласно Концепции общественной безопасности в Российской Федерации^[22] представляет собой реализацию «определяемой государством системы политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, а также на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (пп. «б» п. 6), мер «по совершенствованию государственного управления в области пожарной, химической, биологической, ядерной, радиационной, гидрометеорологической, промышленной и транспортной безопасности» (пп. «г» п.5).

Не будем и дальше приводить ссылки из правовых актов и перечислять по большому счету синхронные смысловые значения всех уровней безопасности, которые были затронуты в приграничных к Украине регионах. Достаточно четко отметим в этом разделе только тот факт, что на степень защищенности населения в отдельных регионах повлияли угрозы, связанные с применением военной силы, как и равно дальнейшей угрозой её применения. Из данного контекста соответственно зададимся вопросом: позволительно ли на основании отдельных эпизодов действий вооруженных сил квалифицировать ситуацию в качестве вооруженного конфликта и какой должен действовать правовой режим?

2. Правовые режимы на территории Российской Федерации в рамках проводимой за её пределами специальной военной операции

В отношении приграничных с Украиной российских регионов 2022 год внес в отлаженную систему реагирования на чрезвычайные происшествия несвойственную ранее специфику. Таким субъектам Российской Федерации, как Белгородская, Брянская, Воронежской, Курской, Ростовской областей, Краснодарский край, Республика Крым свойственен был опыт предупреждения, реагирования и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями на транспорте, на объектах теплоснабжения, водоснабжения, электроэнергетики, лесными и другими ландшафтными (природными) пожарами, половодьем, дождевым паводком и другими бедствиями и катастрофами, источниками которых выступали природные явления или техногенные процессы. Для приграничных к Украине регионов России регулярными были и такие происшествия как обнаружение (взрывы) взрывоопасных предметов времен Великой Отечественной войны в результате земляных работ. Каждый такой взрывоопасный предмет на территориях согласно государственным критериям относился к чрезвычайной ситуации, требующей обеспечение мер безопасности в отношении населения с последующим уничтожением установленным порядком этих предметов. Однако, нахождение и обезвреживание современных взрывных устройств и неразорвавшихся снарядов на объектах жизнеобеспечения, массовая эвакуация населения и перемещение в безопасные районы в связи с угрозой обстрела жилых домов заставляет проводить правовое осмысление положению, которое сложилось в данных регионах.

Происходящее в Украине с юридической точки зрения – это международный вооруженный конфликт. Для России он стал таковым с момента военного вмешательства на стороне признанных ею Донецкой и Луганской республик в их противостоянии с властями Украины, при этом ранее для нашей страны он являлся вооруженным конфликтом немеждународного характера, иными словами, внутриукраинским делом^[23]. Такой взгляд был озвучен в российских периодических изданиях наиболее опытным юристом-международником, профессором Тузмухамедовым Б.Р. и добавить и возразить тут нечего.

Исторически обеспокоенность гарантированной защиты мирного населения при каких-либо военных действиях встречалась в трудах многих ученых и известных деятелей мирового сообщества. Так, известна универсальная идея французского генерала медицинской службы Жоржа Сен-Поля в 1931 году о создании во всех странах хорошо обозначенных безопасных зон («нейтральных зон»), в которых бы могли найти убежище некоторые категории незащищенного населения (пожилые люди, дети, женщины и другие лица, требующие ухода). Замысел Ж. Сен-Поля подразумевал признание в качестве неприкосновенных целые города, районы еще в мирное время двусторонними или многосторонними соглашениями.

Четыре же Женевских конвенции 1949 года, два Дополнительных протокола 1977 г. к ним, один Дополнительный протокол 2005 в качестве общепризнанных основополагающих международных документов, применяемых в период вооруженных конфликтов (область международного гуманитарного права), выступают результатами признания мировым сообществом необходимости установления определенных минимальных гуманитарных стандартов для ситуаций, которые имели бы все характеристики войны.

В этих документах предусмотрено допущение нападения на военные объекты, которые по своему характеру, назначению или использованию становятся законной целью нападения. Однако не все военные объекты могут признаваться законными целями нападений (например, военный аэродром или продовольственный дивизионный склад, который, ввиду отступления сил противника, не используется личным составом по своему прямому назначению), поскольку с точки зрения международного гуманитарного права незаконно любое бесполезное разрушение, даже если разрушаются объекты, не являющиеся гражданскими.

В настоящее время Женевские конвенции 1949 года ратифицировали свыше 190 (196, в т.ч. Украина) государств. Протокол I, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов, ратифицирован около 170 (174, в т.ч. Украина, но за исключением США и др.), а Протокол II, касающийся защиты жертв немеждународных вооруженных конфликтов, - 160 (169, в т.ч. Украина, но за исключением США и др.) государствами.

Природа вооруженных конфликтов за длительный период, прошедший после окончания Второй мировой войны, конечно, значительно изменилась. Вооруженные конфликты, которым предшествует или сопутствует объявление войны или военного положения в противостоящих друг другу государствах и вооруженных силах стали если не исключением, то редчайшим явлением^[24].

Война с позиции международного права выступает наивысшей категорией вооруженного конфликта, когда друг другу противостоят вооруженные силы государств или их коалиций^[24]. Если же рассматривать ситуацию в приграничных к Украине регионах России с позиции вооруженного конфликта, то следует оперировать понятиями из официальной российской военной доктрины^[25,п.8]:

а) военная безопасность Российской Федерации - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять;

б) военная опасность - состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое совокупностью факторов, способных при определенных условиях привести к возникновению военной угрозы;

в) военная угроза - состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое реальной возможностью возникновения военного конфликта между противостоящими сторонами, высокой степенью готовности какого-либо государства (группы государств), сепаратистских (террористических) организаций к применению военной силы (вооруженному насилию);

г) военный конфликт - форма разрешения межгосударственных или внутригосударственных противоречий с применением военной силы (понятие охватывает все виды вооруженного противоборства, включая крупномасштабные, региональные, локальные войны и вооруженные конфликты);

д) вооруженный конфликт - вооруженное столкновение ограниченного масштаба между государствами (международный вооруженный конфликт) или противостоящими сторонами в пределах территории одного государства (внутренний вооруженный конфликт);

е) локальная война - война, в которой преследуются ограниченные военно-политические цели, военные действия ведутся в границах противоборствующих государств и которая затрагивает преимущественно интересы только этих государств (территориальные, экономические, политические и другие).

Отметим, что к разграничению дефиниций понятия войны всегда подходили с осторожностью ввиду кардинальных отличий в распространении действия международных мер и правовых документов. В Военной доктрине Российской Федерации 2010 года впервые были дифференцированы два понятия: «вооруженный конфликт» и «военный конфликт»^[26,п.6]. Последующая Военная доктрина Российской Федерации 2014 года сохранила обобщающее понятие «военный конфликт» по отношению к понятиям «война» и «вооруженный конфликт». Военный конфликт - это форма разрешения противоречий с применением военной силы^[25,п.8], которая может протекать как в виде войны с соответствующими изменениями в общественной жизни и работой экономики страны, так и виде вооруженного конфликта – ограниченного применения военной силы.

Теперь вернемся к выше обозначенному нюансу, что понятия «оборона» и «военная безопасность» не являются тождественными. Эти термины нельзя употреблять без учета их понятийного содержания, особенно через призму российского законодательства. Оборона и безопасность тесно взаимосвязаны между собой и взаимообусловлены. Такое положение, что «оборона и безопасность» находятся в ведении Российской Федерации^[4,ст.71], следует учитывать непосредственно при планировании и реализации субъектами безопасности мероприятий по защите жизненно важных интересов страны от внутренних и внешних угроз.

В этой связи интересной законодательной и организационной конструкцией является нормативное закрепление в области обороны вопросов, обеспечивающих длительную ориентацию на случаи войны и военных конфликтов норм-целей и норм-принципов, предполагающих приведение в боевую и мобилизационную готовность, выполнению мероприятий гражданской и территориальной обороны.

В соответствии с принципами организации и ведения гражданской обороны в Российской Федерации присутствует понятие «военный конфликт». Упоминается «военный конфликт» в контексте заблаговременной подготовки государства в мирное время к ведению гражданской обороны «с учетом средств защиты населения от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»^[27,ст.4], то есть до юридически признанного факта наступления военного конфликта.

Какой бы н