Научное обеспечение пограничной деятельности

Шумов Владислав Вячеславович доктор технических наук ведущий научный сотрудник, Международный научно-исследовательский институт проблем управления 117312, Россия, г. Москва, Проспект 60-летия Октября, 9 Shumov Vladislav Doctor of Technical Science Leading Scientific Associate, International Research Institute For Advanced Systems 117312, Russia, g. Moscow, Prospekt 60-letiya Oktyabrya, 9 vshum59@yandex.ru Другие публикации этого автора     Гирник Евгений Сергеевич преподаватель, кафедра Отделение погранологии, Международная академия информатизации 125040, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 3/5 Girnik Evgenij Sergeevich Educator, the department of Borderology, International Academy of Informatization 125040, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 3/5 girnik85@list.ru

Сениченков Павел Дмитриевич преподаватель, кафедра Отделение погранологии, Международная академия информатизации 125040, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 3/5 Senichenkov Pavel Dmitrievich Educator, the department of Borderology, International Academy of Informatization 125040, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 3/5 pashaalin@gmail.com

ВВЕДЕНИЕ

Пограничная деятельность – это деятельность (система мер), осуществляемая государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и гражданами, направленная на обеспечение пограничной безопасности ^[1].

Пограничная безопасность (национальная безопасность в пограничном пространстве) есть процесс и результат (состояние) деятельности государственных и социальных институтов по контролю, охране и защите интересов государства и общества в пограничном пространстве. Пограничное пространство включает в себя государственную границу и приграничную территорию, подводную среду и воздушное пространство государства, исключительную экономическую зону, континентальный шельф и другие морские пространства, в пределах которых государство обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию ^{[1, 2]}.

Пограничная безопасность является элементом национальной безопасности и обороноспособности страны. Например, в Римской империи численность пограничных легионов составляла до 2/3 от общей численности вооруженных сил. При этом в III веке (212 и 284 гг.) плотность защиты и охраны границы (количество пограничников на километр границы) составляла от 2 чел./км (Африка, Мавритания) до 15–20 чел./км (Сирия, Германия и др.). Построенный между 122 и 128 гг. н.э. «вал Адриана» включал целую систему элементов военной и пограничной архитектуры. В более поздний период Римской империи происходит дальнейшее увеличение плотности защиты и охраны границы. Примерно десятая часть границы была защищена пограничными сооружениями со стенами или валами и около двух десятых – системой опорных пунктов с крепостями, наблюдательными постами и другими элементами предохранения. Предпринятые меры по оборудованию границы и ее охране позволили отразить множество вторжений иноземных племен на территорию Римской (Византийской) империи ^[3]. Для сравнения, на границе США с Мексикой плотность охраны границы составляет 6,3 чел./км. По периметру границы расположены бетонные заборы, инфракрасные камеры, датчики, постоянно используются беспилотные летательные аппараты, свыше 20 тыс. американских пограничников обеспечивают безопасность границы ^[4].

Россия имеет самые протяженные в мире границы. Широкой спектр угроз и вызовов в пограничном пространстве требует применения системы мер для их нейтрализации. Научной классификации и характеристике системы пограничных мер и посвящена настоящая работа.

• Пограничная деятельность как система пограничных мер

«Романтичный» период ^[5] развития кибернетики, ее первые достижения побудили руководителей организовать исследования по применению средств автоматизации и математических моделей в управлении охраной границы (1950-1960-е гг.). Командирам и начальникам штабов стали читаться курсы по исследованию операций и выполнению оперативно-тактических расчетов, что позволило повысить качество охраны государственной границы ^[6]. Разработанные в конце XX – начале XXI веков математические модели можно условно разделить на группы: 1) теоретико-игровые модели применения отдельных пограничных средств, 2) описательные теоретико-вероятностные модели охраны границы на участке подразделения, и 3) агрегированные модели охраны границы на участке региона ^{[6, 7, 8]}. Для оценки параметров моделей использовались данные пограничной статистики.

В 1990-е гг. акценты в организации пограничной деятельности стали смещаться на применение информационных технологий и системные исследования в области пограничной безопасности. В 2000-е годы появляется концепция «система управления границами» ^{[9, 10]}. В работе «A Model for International Border Management Systems» ^[9] уточняются цели управления границами: во-первых, предотвращение и борьба с незаконной миграцией, контрабандой оружия и наркотиков, угрозами терроризма, распространением болезней и эпидемий, во-вторых, содействие развитию международной торговли, научно-образовательной среды и туризма. Управление границами рассматривается на глобальном и межгосударственном уровнях и уровне страны. Рассмотрим конкретизацию концепции для уровня региона.

Меры (действия или совокупность действий и средств, направленных на осуществление или достижение чего либо) по обеспечению пограничной безопасности подразделяются на правовые, политические, дипломатические, экономические, оборонные, пограничные, таможенные, природоохранные, санитарно-эпидемиологические, экологические и иные ^[2].

На рис. 1 показаны основные элементы системы пограничных мер на уровне региона (схема разработана авторами, в частности, на основе анализа источников: ^{[1, 2, 11, 12, 13, 14, 15]}). Система пограничных мер включает предупредительные (пограничные профилактика и сдерживание), охранно-контрольные (пограничные служба и поиск) и защитно-боевые (специальные и боевые действия, оперативно-боевые мероприятия).

Изучение данных пограничной статистики показало, что важнейшая цель охраны государственной границы СССР – недопущение нарушений границы и пограничного режима, – решалась в основном за счет предупредительных (профилактических и сдерживающих) действий.

Пограничная профилактика – это прямое и косвенное воздействие на приграничное население в целях: привлечения граждан и организаций к защите и охране интересов государства в пограничном пространстве; выявления и устранения причин и условий, способствующих незаконной деятельности в пограничном пространстве; оказания воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения правонарушений в пограничной сфере.

Пограничное сдерживание – это воздействия пограничных сил и средств на потенциальных нарушителей, направленные на их отказ от незаконной деятельности в связи с угрозой быть задержанными и наказанными.

Рис. 1. Элементы системы пограничных мер

Охранно-контрольные и защитно-боевые меры направлены на поддержание правовых режимов в пограничном пространстве и нейтрализацию субъектов опасности.

В научных исследованиях в основном рассматриваются охранно-контрольные и защитно-боевые меры, поэтому в настоящей работе акцент будет смещен на анализ предупредительных мер.

2. Пограничные предупредительные меры

Субъектами профилактической деятельности являются:

- должностные лица пограничных органов;

- органы государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления;

- добровольные народные и казачьи дружины;

средства массовой информации и искусства.

Объекты профилактической деятельности:

- общество в целом, в т. ч.. общественные организации и иные объединения граждан;

- местное население приграничных районов;

- добровольные народные и казачьи дружины;

- отдельные лица и члены их семей;

- преступные сообщества.

Задачи профилактической деятельности:

- формирование у местного населения позитивного отношения к пограничным органам, повышение его лояльности;

- пропаганда деятельности пограничных органов, освещение вопросов, связанных с пограничной деятельностью;

- привлечение местного населения к охране и защите государственной границы на гласной основе и его стимулирование;

- повышение эффективности взаимодействия с органами государственной и муниципальной власти, органами исполнительной власти.

К формам профилактической деятельности относятся:

- информационно-пропагандистская деятельность;

- профилактическая работа с местным населением;

- координация с органами государственной власти, федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления.

К методам профилактической деятельности относятся.

1. По направлению информационно-пропагандистской деятельности:

- освещение деятельности пограничных органов через взаимодействие с представителями СМИ и искусства, направленное на повышение лояльности местного населения;

- контрпропаганда, направленная на нивелирование негативных информационных воздействий на общество и отдельные социальные группы.

2. По направлению профилактической работы с местным населением:

- предупредительно-разъяснительная работа, направленная на повышение уровня грамотности в области административно-правового режима государственной границы;

- предупредительно-профилактическая работа, направленная на выявление среди местного населения объектов профилактики и предупреждение совершения ими противоправных действий;

- стимулирование местного населения за участие в охране и защите государственной границы;

- воспитательная работа с молодежью и детьми в образовательных учреждениях.

3. По направлению координации с органами власти и органами местного самоуправления:

- деятельность координационных органов, например пограничных комиссий по субъектам Российской Федерации;

- организация взаимодействия субъектов пограничной профилактики;

- организация совместных действий в интересах пограничной профилактики.

Средства пограничной профилактики:

- публикации в средствах массовой информации и сети Интернет, в т. ч. в социальных сетях и мессенджерах;

- кинофильмы, литературные произведения и т.д.;

- мероприятия сотрудников пограничных органов, проводящих профилактическую работу среди местного населения;

- нормативные правовые акты, регулирующие деятельность добровольных народных и казачьих дружин;

- административно-правовые режимы как совокупность юридических и организационных средств.

Впервые пограничное сдерживание упоминается в связи с борьбой с контрабандой еще в дореволюционное время. По инициативе министра финансов Российской империи Н.Х. Бунге в 1873 г. была создана Балтийская таможенная крейсерская флотилия. Министр финансов так характеризовал ее деятельность: «малочисленность задержаний контрабандных товаров кораблями не является серьезным доводом, доказывающим бездеятельность флотилии. Когда речь идет о практических результатах деятельности судов, то она должна быть оцениваема не в количественном отношении в деле преследования ею контрабанды, то есть не числом сделанных судами задержаний контрабандных товаров, а по общему влиянию ее на контрабандный промысел. Флотилия есть стража предупредительная. Влияние крейсерской флотилии обнаруживается главным образом не в увеличении общего количества задержанной контрабанды, а в увеличении рискованности самого промысла, увеличении накладных расходов, времени на выбор удобного места для возвращения к берегам, в уменьшении прибыльности промысла» ^{[16, с. 363]}. Основное отличие сдерживающей деятельности от профилактической заключается в более узком объекте воздействия. Сдерживающие меры направлены на потенциальных нарушителей, вынашивающих намерения к незаконной деятельности.

Задачи пограничного сдерживания:

- формирование у потенциальных нарушителей представлений о неотвратимости и тяжести наказания за незаконную деятельность через государственную границу;

- оборудование государственной границы на уровне, препятствующем потенциальной незаконной деятельности;

- эффективное применение пограничных сил и средств.

К сдерживающим мерам относятся:

- меры информационного характера, схожие по формам и средствам, но разные по целям и объекту воздействия с профилактическими мерами информационно-пропагандистского направления;

- меры по оборудованию государственной границы, включающие использование ясно видимых информирующих, заградительных, контролирующих и др. средств;

- меры связанные с применением пограничных сил и средств, например, создание достаточных плотностей охраны как на всем участке так и на отдельных направлениях, применение светотехнических средств, демонстрационные действия и др.

Частные показатели, характеризующие эффективность пограничного сдерживания:

- плотность охраны государственной границы (чел./км);

- плотность установленных (используемых) технических средств охраны границы (ед./км), по типам;

- интенсивность демонстративных действий вблизи государственной границы;

- максимальная скорость движения нарушителей, степень ее снижения за счет использования заградительных средств;

- максимальная скорость движения пограничных средств;

- доля неупреждаемых участков границы;

- плотность информирующих знаков и средств и др.

Перспективной научной и практической задачей является адаптация базовых механизмов управления для решения задач управления профилактическими и сдерживающими мерами и разработка новых.

3. Охранно-контрольные и защитно-боевые меры

В модельном законе «О пограничной безопасности» ^[1] охранно-контрольные меры понимаются как меры, направленные на поддержание административно-правовых режимов в пограничном пространстве (режим государственной границы, пограничный режим и др.). Защитно-боевые меры (правоохранительные, военные, разведывательно-поисковые и другие специальные) направлены на противодействие существующим угрозам и нейтрализацию субъектов опасности.

В зависимости от военно-политической, социальной и экономической обстановки в пограничном пространстве и с учетом традиций охраны границы классификация мер в других государствах может быть иной. В частности, в США комплекс мер по обеспечению безопасности границ зависит от уровня угроз и подразделяется на ^[17]:

- пограничный менеджмент (Border Control) – защита от незаконного проникновения через границу людей и грузов, которые воспринимаются как угроза низкого уровня;

- охрана границы (Border Safety) – это те меры, которые могут быть реализованы для защиты от угроз среднего уровня, таких как насилие, преступники, контрабанда и тому подобное;

- защита границы (Border Safety) – включает меры, используемые для противодействия терроризму.

Для обеспечения пограничной безопасности пограничная структура должна быть гибкой. Специалистами отмечается, что правоприменительные функции на границе могут потенциально перетекать в функции национальной обороны, что потребует постоянного присутствия подразделений Национальной гвардии на отдельных участках границы и др. мер ^[17].

Субъектами управления при реализации охранно-контрольных и защитно-боевых мер являются:

- федеральные органы государственной власти;

- органы государственной власти субъектов Федерации;

- должностные лица пограничных органов и др.

Объектами управления при реализации охранно-контрольных и защитно-боевых мер являются:

- силы и средства (подразделения, организации и т.д.), выделенные для поддержания административно-правовых режимов и нейтрализации субъектов опасности в пограничном пространстве;

- режимные правовые средства (нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения, юридические санкции, методы и приемы административной деятельности);

- территория, где действуют административно-правовые режимы и др.

Цель охранно-контрольных и защитно-боевых мер – недопущение нарушений режима границы, пограничного режима и задержание (нейтрализация) нарушителей.

Управление охранно-контрольными и защитно-боевыми мерами основано на руководстве принципами военного искусства, охраны и защиты границы и использовании функций пограничных сил и средств ^[11].

4. Наука о пограничной деятельности

Наука о пограничной деятельности (погранология) – это система знаний об обеспечении пограничной безопасности, государственном строительстве пограничных организаций, подготовке и ведении пограничной деятельности, ее всестороннем обеспечении (рис. 2).

Исходя из анализа отечественных и зарубежных публикаций, можно утверждать, что наука о пограничной деятельности включает следующие дисциплины (перечень не исчерпывающий):

пограничное искусство (пограничная политика, пограничное оперативное искусство, пограничная тактика);

пограничная история;

пограничная статистика;

математическая теория управления пограничной безопасностью;

правовые основы пограничной безопасности и пограничной деятельности;

философия пограничной безопасности;

психология и социология пограничной деятельности;

теория пограничного обучения и воспитания;

теории всестороннего обеспечения пограничной деятельности;

теории развития, применения и эксплуатации технических и специальных средств пограничной деятельности.

ПД – пограничная деятельность

Рис. 2. Основные дисциплины науки о пограничной деятельности

Пограничное искусство – теория и практика подготовки и ведения пограничной деятельности. Включает государственную пограничную политику, пограничное оперативное искусство и пограничную тактику.

Пограничная статистика (как отрасль социальной статистики) изучает количественные показатели во взаимосвязи и взаимозависимости с качественными характеристиками таких явлений и процессов, как пограничная безопасность, пограничная деятельность, результаты и последствия оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности в пограничном пространстве. Исследует также закономерности этих явлений в конкретных исторических и региональных условиях. Важнейшие задачи пограничной статистики – выявление, сбор, научная обработка и анализ статистических данных, конкретных явлений и процессов пограничной безопасности и пограничной деятельности.

Теория управления пограничной безопасностью – форма достоверного научного знания о пограничной безопасности, пограничной деятельности и управления ею, представляющая собой систему взаимосвязанных утверждений и доказательств, содержащая методы объяснения и предсказания явлений и процессов данной предметной области, сводящая открытые в данной области закономерные связи к единому объединяющему началу.

Предметная область теории управления пограничной безопасностью показана на рис. 3.

Рис. 3. Предметная область теории управления пограничной безопасностью

Пограничная деятельность направлена на защиту и охрану сухопутных (озерных, речных) участков государственной границы (пограничная охрана), защиту экономических и иных интересов государства в морском пограничном пространстве (береговая охрана), пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств и грузов (пограничный контроль), а также включает скоординированные (совместные) действия органов государственной власти и управления.

Выделяются два основных типа пограничной деятельности: подготовка деятельности (проектная деятельность) и ведение деятельности (процессная деятельность), организуемые как последовательное выполнение типовых этапов (циклов).

С исторической точки зрения до определенного периода времени исследование проблем деятельности и управления было прерогативой философии. На сегодняшний день философия понимается как рефлексия над основаниями всех наук и не рассматривает конкретные проблемы деятельности. Философию пограничной безопасности можно определить как науку о смысле пограничной деятельности и пограничной безопасности.

Известно, что под термином «наука об управлении» зачастую неоправданно узко понимается формальная (математическая) теория управления (наука об управлении включает в себя множество таких теорий) ^[18]. Соответственно, и наука о пограничной деятельности включает в себя дисциплины и «сильной» и «слабой» версии (в терминологии Д.А. Новикова).

Исторически пограничная наука возникла как составная часть военной науки. Н. Н. Головин в работе «Наука о войне. О социологическом изучении войны» ^[19] утверждал, что наука о войне будет стремиться к открытию законов, тогда как теория военного искусства обобщает явления войны в принципы. Принципы, по Н. Н. Головину имеют непосредственное отношение к постановке целей и задач, являются основной идеей, регулятором для творчества, не сковывая последнее.

5. Принципы пограничной деятельности

Наряду с принципами любой практической и управленческой деятель­ности (например, принцип этичности или законности) выделяются принципы пограничной деятельности ^{[13, 16, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28]}. Систематизируем и изложим их в авторской трактовке:

1. Принцип активности. Активност