Потенциал развития института сельских старост в современных российских муниципалитетах (на примере социологических исследований в Тверской области)

Майкова Элеонора Юрьевна доктор философских наук, кандидат исторических наук профессор, кафедра социологии и социальных технологий, Тверской государственный технический университет 170026, Россия, Тверская область, г. Тверь, наб. Аф. Никитина, 22, оф. 236 Maykova Eleonora Yurievna Vice-rector for education, Professor, the department of Sociology and Social Technology, Tver State Technical University 170026, Russia, Tver, Naberezhnaya Afanasiya Nikitina 22, office #236 maykova@yandex.ru Другие публикации этого автора

Симонова Елена Валерьевна кандидат социологических наук доцент, кафедра социологии и социальных технологий, Тверской государственный технический университет 170026, Россия, Тверская область, г. Тверь, наб. Аф. Никитина, 22, оф. 236 Simonova Elena PhD in Sociology Docent, the depratment of Sociology and Social Technology, Tver State Technical University 170026, Russia, Tverskaya oblast', g. Tver', nab. Af. Nikitina, 22, of. 236 Simonova-E-V@yandex.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках научно-исследовательского проекта № 18-011-01240 А.

Введение

Развитие института местного самоуправления (МСУ), происходящее в России на протяжении всего постсоветского периода, имеет своей целью создание эффективно функционирующих систем жизнеобеспечения населения различных территориальных образований. Предполагается, что жизнедеятельность таких систем должна быть основана на принципах автономии в решении вопросов местного значения с ограниченным участием структур государственной власти и вовлечения рядовых граждан в процессы организации своей деятельности и решения проблем на конкретной территории. Указанная цель может быть достигнута только в том случае, если территория муниципального образования (МО) в достаточной степени подконтрольна органам управления, местная власть максимально (насколько возможно) приближена к населению, а само население активно включено в процессы организации жизнедеятельности на местах. Однако в российских условиях, характеризующихся наличием больших по площади территорий, низкой плотностью населения, значительной удаленностью населенных пунктов друг от друга, а нередко, и от каких-либо административных центров, низкой активностью самого населения, возникает проблема управляемости территорий муниципалитетов, сужаются возможности создания эффективных систем их жизнеобеспечения. Данная проблема не была решена и в рамках функционирования двухуровневой модели МСУ, закрепленной в российском законодательстве с 2003 г. ^[1], так как такой тип МО как сельские поселения зачастую включает большое количество сельских населенных пунктов, удаленных от административного центра поселения, нередко характеризующихся признаками «периферизации» (деградацией хозяйственной деятельности, распадом сельской инфраструктуры, миграционным оттоком населения, снижением качества человеческого капитала и др.) ^[2], обеспечить представительство администрации муниципалитета в которых не представляется возможным из-за его ресурсной ограниченности (финансовой, кадровой и т.д.). В настоящее время проблема усугубляется в связи с активизацией процессов укрупнения муниципалитетов, формирования городских и муниципальных округов, включающих в свой состав большое количество городских и сельских населенных пунктов, утративших статус самостоятельных МО. В муниципалитетах подобного типа поселенческий уровень ликвидируется, многие сельские населенные пункты оказываются еще более удаленными от административных центров МО и изолированными, муниципальная власть не имеет достаточных ресурсов для установления эффективного контроля над всей территорией укрупненного МО, а у населения существенно сужаются возможности для продуктивного взаимодействия с местной властью, получения всего комплекса необходимых для жизнедеятельности услуг, а также участия в осуществлении МСУ ^{[3, с. 119]}; ^{[4, с. 155]}; ^{[5, с. 497]}. В качестве одного из путей решения проблемы управляемости обширных сельских территорий как МО поселенческого уровня, так и укрупненных МО (городских и муниципальных округов, в состав которых включены сельские населенные пункты) в современной науке и практике признается развитие института старостата.

Одно из первых определений понятия старосты (в его современном понимании) предложил в 2011 г. председатель Комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области В.А. Скоробогатов. Данное определение характеризует старосту как представителя населения в сельском населенном пункте, наделенного полномочиями по обеспечению решений органов МСУ, вопросов местного значения, обладающего определенной информацией и являющегося главным помощником и для населения, и для органов МСУ ^{[6, с. 31]}. С точки зрения исследователей (И.И. Макарова, Ю.А. Рогозы, А.А. Романцова, А.С. Шамшурова, Т.В. Шаровой и др.), сельский староста является своего рода посредником между населением сельских населенных пунктов и муниципальной властью. Как представитель населения он, являясь активным и авторитетным жителем населенного пункта, хорошо знающим проблемы территории и местного сообщества «изнутри», может представлять и отстаивать интересы жителей перед муниципальной властью. Однако, являясь представителем местной власти на конкретной территории, постоянно контактируя с должностными лицами МСУ, он предстает в качестве проводника политики, осуществляемой главой, администрацией и представительным органом МО. Он информирует население о решениях местной власти, о проводимых ею мероприятиях и, персонифицируя собой гражданскую активность и местную инициативу, помогает вовлекать жителей сельских муниципалитетов в процессы решения вопросов местного значения, активизировать жителей для решения задач, стоящих перед МО ^{[6, с. 31-32]}; ^{[7, с. 156-157]}; ^{[8, с. 329]}; ^{[9, с. 29]}.

В научной литературе отмечается, что Россия имеет собственный исторический опыт функционирования института сельских старост (Б.В. Карцев, Б.А. Ковтун, Н.Н. Мусинова, С.И. Некрасов, В.Н. Папело, Ю.А. Рогоза, А.И. Соколова, Т.В. Шарова и др.). Термин староста был зафиксирован в таких нормативных правовых актах как жалованные грамоты великих князей XIII–XIV вв., Псковская судная грамота, Судебники 1497, 1550 и 1589 гг., Петровские наказы от 1697 г., Учреждение Екатеринославского наместничества 1787 г., Положение 1861 г. о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Во всех этих актах содержались нормы, регулировавшие положение сельских старост ^{[7, с. 152]}; ^[10], игравших на протяжении истории России существенную роль в управлении низовыми административно-территориальными единицами. В годы Великой Отечественной войны термин «староста» получил негативную окраску, так как был использован гитлеровской администрацией на оккупированных территориях для «создания видимости реставрации дореволюционных институтов управления» ^{[7, с. 152-153]}; ^{[11, с. 166]}; ^{[12, с. 223]}. Негативные ассоциации, вызываемые термином, сохранялись у населения в течение всего советского периода, в силу чего институт сельских старост так и не получил своего развития. Лишь после распада СССР понятие старосты было возвращено в российское законодательство указом Президента РФ, а сам институт начинает стихийно складываться в условиях борьбы с чрезвычайными ситуациями и затяжными проблемами местного значения. В частности, в условиях недостатка ресурсной базы для выполнения части полномочий муниципальными органами в сельских поселениях, наличия большого числа различных по характеру проблем МО, низкой эффективности деятельности органов МСУ социально-активные жители сельских муниципалитетов фактически начинают решать отдельные вопросы местного значения самостоятельно. Кроме того, часть российских регионов и МО постепенно начинает внедрять практики МСУ, связанные с избранием (назначением) сельского старосты, и обеспечивать их нормативное правовое регулирование. Однако отсутствие законодательного регулирования деятельности сельских старост на федеральном уровне до 2018 г. привело к многообразию и вариативности подходов региональных и муниципальных законодателей к юридическому статусу и полномочиям сельских старост ^{[11, с. 166-167]}; ^{[13, с. 119]}; ^{[14, с. 29-30]}. С целью выработки общих подходов к нормативному правовому регулированию функционирования института сельских старост в 2018 г. Федеральным законом от 18.04.2018 г. № 83-ФЗ в ФЗ № 131 была введена Статья 27.1. Староста сельского населенного пункта ^[1]. С этого времени начинается новый этап в развитии института старостата в России. Сегодня процесс институционализации данной социальной практики в системе МСУ не является полностью завершенным, и принятие мер, направленных на ее дальнейшее развитие, должно, на наш взгляд, осуществляться с учетом различных факторов, в том числе с учетом мнений граждан о социальной позиции сельского старосты, отношения населения российских муниципалитетов к этому социальному институту. Анализ научной литературы по проблеме развития института сельских старост показал, что в работах исследователей акцент делается: во-первых, на изучении эволюции института сельских старост в различные периоды российской истории; во-вторых, на исследовании правового статуса сельских старост в постсоветский период (на основе анализа нормативных правовых актов); в-третьих, на изучении опыта деятельности сельских старост в различных регионах современной России. Социологический анализ проблемы развития института сельских старост представлен чрезвычайно фрагментарно, имеется ряд работ, которые содержат результаты опросов сельских старост и представителей советов муниципальных образований, проведенных в ряде регионов России ^{[15; 16]}. Однако, практически нет работ, ориентированных на анализ представлений рядовых граждан о данном социальном институте. Но именно представления, отношение, мнения и установки жителей российских муниципалитетов относительно социальной позиции сельского старосты, готовность граждан принимать участие в деятельности, инициируемой старостами, их собственная ориентация на участие в жизни муниципалитета в роли старосты, во многом, определяют потенциал развития института сельских старост в современной России. Изучение подобных представлений и установок позволяет принимать адекватные по содержанию и очередности управленческие меры, направленные на развитие как института старостата, так и, в целом, российской системы МСУ. Исследование представлений, мнений и установок рядовых граждан (жителей российских муниципалитетов) относительно института сельских старост и является предметом данной статьи.

Методика исследования

Комплекс исследований был проведен в Тверской области, которая является одним из типичных регионов Центральной России. Это самая крупная область в Центральном федеральном округе (занимаемая ею площадь – 82,2 тыс. км²). По данным государственной статистики на 1 января 2020 г. численность населения, постоянно проживающего на территории региона, составила 1260379 человек ^[17]. В состав региона входят 233 муниципальных образования (на 01.01.2021 г.), из них: муниципальные районы – 22, городские округа – 11 (в том числе вновь образованные городские округа с сельским населением – 5, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) – 2), муниципальные округа – 9, городские поселения – 30 и поселения сельского типа – 161. Институт сельских старост до принятия в 2018 г. поправки в ФЗ № 131 развивался стихийно. Старосты осуществляли деятельность во многих населенных пунктах сельских поселений Тверской области, что

позволяло оперативно решать стоящие перед системой МСУ задачи, а также аккумулировать потребности населения. 20.09.2019 г. был принят региональный закон «О регулировании отдельных вопросов статуса, полномочий, прав и гарантий деятельности старосты сельского населенного пункта Тверской области» (ЗО № 55) ^[18], а 17.10.2019 г. Министерство по делам территориальных образований Тверской области приняло «Типовое решение об утверждении Положения о старосте сельского населенного пункта поселения (городского округа) Тверской области». В настоящее время идет процесс разработки муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование института сельских старост.

Исследования проводились научным коллективом кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета. Массив эмпирических данных формировался с использованием ряда методических процедур.

Во-первых, в рамках проводимого авторами в период с 2009 по 2020 гг. социологического мониторинга, направленного на анализ динамики представлений жителей Тверской области о МСУ и выявление самоуправленческого потенциала населения, изучалось отношение жителей МО различных типов к перспективе введения должности старосты в сельских поселениях (соответствующие вопросы были сформулированы в 2018-2019 гг.). Объектом исследования являлись граждане в возрасте от 18 лет. Метод сбора эмпирических данных – формализованное интервьюирование. Объем выборочной совокупности составил в 2018 г. – 1083 чел., в 2019 г. – 682 чел. (статистическая погрешность – 4%). Репрезентативная выборка формировалась по квотам (пол, возраст, тип поселения). Сбор информации происходил ежегодно с июля по ноябрь. Обработка результатов исследования осуществлялась на основе создания электронной базы данных и использования основных описательных статистик в пакете SPSS 16.0.

Во-вторых, в 2019 г. было проведено социологическое исследование, направленное на изучение опыта внедрения института сельских старост в практики управления муниципальными образованиями Тверского региона, по специально разработанной программе. Метод сбора эмпирических данных – формализованное интервьюирование сельского населения по специально разработанному инструментарию и сельских старост с использованием специализированного бланка интервью. В данной статье используются результаты опроса населения. Объем выборочной совокупности по сельскому населению Тверской области составил 167 человек (статистическая погрешность – 4%). Объектом исследования выступали жители отобранных для обследования муниципальных образований в возрасте от 18 лет. Исследование было проведено в 7 МО первого уровня (сельских поселениях – 76,6% от общего числа респондентов) и в сельских населенных пунктах трех муниципальных образований второго уровня (2 муниципальных округах – 13,2%; 1 городском округе с сельским населением – 10,2%). В выборку были включены населенные пункты двух типов: 1) институт старост находится на той или иной стадии институционализации; 2) институт старост не внедрен. Репрезентативная выборка по населению формировалась по квотам (пол, возраст, тип поселения, тип МО). Полевой этап исследования был проведен с сентября по декабрь 2019 г. Для обработки количественных данных и их представления в систематизированной форме использовались компьютерные технологии программы SPSS.

Результаты мониторингового исследования, проводившегося в различных типах МО

В рамках социологического мониторинга, направленного на анализ динамики представлений жителей Тверской области о МСУ и выявление самоуправленческого потенциала населения, исследования проводились среди жителей различных типов муниципалитетов. Опрашивались как представители сельского населения (2018 г. – 23,9%; 2019 г. – 23,5%), так и горожане (2018 г. – 76,1%; 2019 г. – 76,5%). По типам муниципалитетов респонденты распределились следующим образом: городской округ без сельского населения – 48,8% (2018 г.), 39,6% (2019 г.); городской округ с сельским населением – 7,9% (2018 г.), 17,7%% (2019 г.); муниципальный округ – 1,5% (2019 г.); городское поселение – 21,1% (2018 г.), 20,8% (2019 г.), из них малый или средний город – 12,9% (2018 г.), 11,6% (2019 г.), поселок городского типа – 8,2% (2018 г.), 9,2% (2019 г.); поселение сельского типа (ПСТ) – 22,2% (2018 г.), 20,4% (2019 г.).

В исследовательский инструментарий был включен один вопрос, касающийся отношения респондентов к перспективе введения должности старосты в сельских поселениях и предполагающий обоснование выбранной позиции (в свободной форме). Анализ полученных результатов показал, что более половины жителей Тверской области относятся к введению должности сельского старосты либо положительно, либо нейтрально, что свидетельствует о наличии определенного потенциала развития института старостата. Полностью отрицательное отношение демонстрирует лишь незначительная доля граждан (табл. 1).

Таблица 1. Как Вы относитесь к перспективе введения должности старосты в сельских поселениях?

Корреляционный анализ ответов на данный вопрос позволяет констатировать наличие более позитивного отношения к позиции сельского старосты у женщин по сравнению с мужчинами. Семейное положение и наличие в семье детей также является фактором, дифференцирующим отношение респондентов к институту старостата: граждане, состоящие в зарегистрированном браке и имеющие детей, демонстрируют позитивное отношение к введению должности старосты в сельских поселениях чаще, чем другие категории опрошенных. В ходе исследования был выявлен ряд устойчивых тенденций: 1) чем старше респонденты, тем более позитивным является их отношение к позиции сельского старосты и наоборот; 2) чем выше образовательный уровень граждан, тем чаще они демонстрируют отрицательное отношение к институту старостата по сравнению с другими категориями населения; 3) чем ниже уровень материального положения респондентов, тем более положительным является их отношение к перспективе введения должности старосты в сельских поселениях и наоборот. Еще одним фактором, дифференцирующим отношение россиян к институту старостата, является их членство в общественных организациях. Так, позитивное отношение к введению должности сельского старосты чаще демонстрируют граждане, состоящие в какой-либо общественной организации, в отличие от тех жителей Тверской области, которые не имеют членства в организациях подобного типа. Анализ характера отношения населения различных типов МО к институту сельских старост показывает, что сельские жители чаще, чем горожане демонстрируют положительно отношение к перспективе введения должности старосты сельского населенного пункта.

Граждане, позитивно оценивающие перспективу введения должности старосты в сельских поселениях, объясняют свою позицию тем, что в каждом населенном пункте должен быть лидер («…ответственное лицо, к которому можно обратиться…», «…главный…», «…руководитель на месте…» – 27,7% от числа респондентов, указавших причину позитивного отношения к институту старостата (2019 г.)), являющийся представителем местного сообщества («…представитель народа…», «…ближе к людям…», «…свой человек…» – 15,1% (2018 г.)), хорошо знающий местные проблемы и берущий на себя ответственность за их решение («…знает все проблемы и решит их на месте…» – 19,8% (2018 г.)). Это авторитетный и инициативный местный житель, которому люди доверяют, и который информирует жителей о различных проблемах и путях их решения, представляет интересы населения перед властью и взаимодействует с ее представителями, поддерживает порядок в населенном пункте (2019 г. – 23,5%). Часть респондентов апеллирует к традиции, отмечая, что раньше в поселениях были старосты (2018 г. – 3,8%).

Категории граждан, продемонстрировавшие негативное отношение к перспективе введения должности старосты в сельских населенных пунктах, обосновывают свой выбор тем, что понятие «староста», как и обозначаемая им социальная позиция утратили в настоящее время свою актуальность, «устарели» (53,2% от числа респондентов, указавших причину негативного отношения