Правовые основания отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации в контексте конституционного судопроизводства

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Карпухин Дмитрий Вячеславович кандидат исторических наук доцент, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 55 Karpukhin Dmitrii Vyacheslavovich PhD in History Associate Professor at the Financial University under the Government of the Russian Federation, Department of administrative and information law 123456, Russia, Moscow, Leningradskiy prospect, 49 dimak7571@mail.ru Другие публикации этого автора

Дефиниция «административное принуждение» является давно сформировавшейся категорией в науке административного права. Она стала предметом исследования в научных работах и сформулирована во всех учебниках административного права.

У исследователей проблемы административного принуждения концептуальных расхождений по интерпретации данной категории. Л.Л. Попов и Ю.И. Мигачев полагают, что административное принуждение является видом государственного принуждения со всеми присущими атрибутами последнего, включая властное воздействие со стороны уполномоченных властных органов и нормативно-правовое регулирование. Целями административного принуждения является принуждение субъекта к субъекта правоотношения к совершению или к воздержанию от совершения определенных действий, либо подчинения ограничениям, установленным в нормативно-правовых актах [Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2014. с.202].

Д.Н. Бахрах полагает, что административно-правовое принуждение представляет собой особый вид принуждения, который заключается в применении к субъектами публичной власти принудительных мер к индивидуальным и к коллективным субъектам, установленных административно-правовыми предписаниями [Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 5-е изд. М., 2010 с.437 - 438]. Схожие суждения о сущности административного принуждения высказывает Ю.М. Козлов, который отмечает, что принуждение является административно-правовым методов управления, который реализуется посредством различного рода воздействий принудительного характера на управляемых субъектов, которые не соблюдают требования правовых предписаний [Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. с. 356].

Все меры принудительного характера ученый разграничил на три категории: предупредительные, пресекательные и наказательные [Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. с.361]. Предупредительные меры направлены на профилактику нарушений в сфере государственного управления и предотвращение негативных последствий [Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005.с.361].

Пресекательные меры применяются с целью прекращения правонарушений и предотвращения вреда, который может быть причинен противоправным действием (бездействием) [Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. с.361].

Третий вид мер административно-наказательного характера, по мнению ученого, формирует институт административной ответственности и имеет самостоятельный характер [Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. с.363].

На наш взгляд, ценность суждений Ю.М. Козлов заключается в том, что он четко подметил трансграничный характер ряда мер административного принуждения, то есть меры предупредительного характера не только прекращают противоправное деяние, но и предотвращают вредоносные последствия, то есть воплощают в себе и превентивное начало.

Д.Н. Бахрах в зависимости от целей применения мер административного принуждения выделяет четыре вида мер административно-принудительного характера. Наряду с мерами предупредительного, пресекательного и наказательного характера, исследователь выделяет комплекс мер восстановительного характера, под которыми понимает, в частности, взыскание незаконного полученного, а также недоимки, пени [Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 5-е изд. М., 2010. с.439].

Административисты Л.Л. Попов и Ю.И. Мигачев подразделяют меры административного принуждения на предупредительные, пресекательные, меры административно-процессуального обеспечения и меры административной ответственности [Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2014. с.203].

При этом две последние группы мер закреплены в КоАП РФ. Третья категория мер зафиксирована в виде административных наказаний (статья 3.2. КоАП РФ), а четвертая группа мер в виде совокупности средств и способов, с помощью которых устанавливается личность правонарушителя, составляются процессуальные документы, и т. д. (статья 27.1. КоАП РФ).

На наш взгляд, на основе анализа классификация мер административного принуждения, предложенных исследователями, целесообразно выделить четыре группы мер административного принуждения: предупредительного, пресекательного, восстановительного, наказательного и обеспечительного характера. При этом важно учитывать, что меры наказательного и обеспечительного характера зафиксированы в КоАП РФ, их перечень является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит. Что же касается мер предупредительного, восстановительного и обеспечительного характера, то они могут содержаться в отраслевых законах, регламентирующих различные сферы общественных отношений. Отсутствуют исчерпывающий перечень указанных мер административного принуждения. По сути, он является открытым и постоянно пополняется новыми санкциями.

Так, в 2013 году Бюджетный кодекс РФ был дополнен главой 29, в которой содержалась статья 306.2, во второй части которой был изложен перечень бюджетных мер принуждения. К их числу, в частности, были отнесены бесспорное взыскание суммы средств, бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета, и т.д.

Исследователи обратили внимание на предупредительный, пресекательный и восстановительный характер мер, изложенных в указанной статье и соотнесли их со сложившимися классификациями в науке административного права [Лапина М.А., Карпухин Д.В. Сравнительно-правовой анализ мер государственного принуждения в бюджетной сфере (КоАП РФ и БК РФ) // Финансовое право. 2014. № 8. с.17-20].

Следует также отметить, что ряд мер административного принуждения, не кодифицированных в рамках КоАП РФ, имеют многолетний опыт правоприменения; неоднократно становились предметом арбитражных разбирательств и нашли свое воплощение в актах конституционного правосудия. Например, к числу таковых следует отнести отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление операций (далее – отзыв лицензии).

В настоящее время в действующем банковском законодательстве Российской Федерации сформирован в достаточной степени устоявшийся правовой механизм отзыва лицензии Банком России.

В нормативной основе данного механизма лежат правовые предписания федеральных законов и подзаконных актов, принятых ЦБ РФ.

Так, в соответствии с положениями ст. 19 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее – Закон о банках и банковской деятельности) в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов или предписаний Банка России, установленных обязательных нормативов, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации, непроведения обязательного аудита, нераскрытия отчетности и аудиторского заключения по ней, непредставления информации в бюро кредитных историй либо совершения действий, создающих реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов, Банк России имеет право в порядке надзора применять к такой кредитной организации меры, установленные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее – Закон о Банке России).

В соответствии с пунктом 6 части 1 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случае неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России.

Согласно положениям части 11 статьи. 74 Закона о Банке России, последний вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в соответствии с положениями Закона о банках и банковской деятельности. Порядок отзыва лицензии определен Указанием Банка России от 17.09.2009 N 2293-У.

В 2018 году Банк России отозвал лицензии у 60 кредитных организаций, в том числе было отозвано 57 лицензий у банков и 3 — у небанковских кредитных организаций. В 2019 году Банк России отозвал лицензии у 26 кредитных организаций, в том числе отозвано 25 лицензий у банков и 1 —у небанковской кредитной организации.

Поскольку отзыв лицензии является мерой широко распространенной, логичным выглядит постановка вопроса о перспективах оспаривания приказов ЦБ РФ об отзыве лицензий у кредитных организаций.

Одними из наиболее дискуссионных норм Закона «О банках и банковской деятельности» являются нормы, содержащиеся в статье 20, которая формулирует основания отзыва лицензии. Особый интерес для оспаривания представляют нормативные предписания, которые устанавливают правовые последствия отзыва лицензии. Одна из первых интерпретационных оценок положений указанной статьи содержится в Определении Конституционного Суда РФ от 05.11.1999 N 182-О.

В указанном определении содержится оценка положениям Конституции РФ пунктов 1 и 4 части 4 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности.

Инициатором запроса об оспаривании положений закона стал Арбитражный суд города Москвы, который рассматривал дело о признании банкротом ОАО «Акционерный банк «Инкомбанк».

Оспариваемые нормы, по мнению заявителя, устанавливали несоразмерное ограничение прав и свобод, которые гарантирована Конституция, в частности, право на свободу экономической деятельности (статья 8), права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34), а также права частной собственности (статья 35), что в свою очередь противоречит статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Согласно действующей редакции Закона о банках и банковской деятельности по состоянию на 1998-1999 годы пункт 1 части четвертой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности устанавливал, что с момента отзыва лицензии считался наступившим срок исполнения обязательств кредитной организации. При этом обязательства кредитной организации в иностранной валюте учитывались в рублях по курсу Центрального банка Российской Федерации, действовавшего на дату отзыва лицензии.

По мнению заявителя, в условиях высокой инфляции данной нормой нарушалось право граждан на равноценное возмещение банковского вклада в валюте его рублевым эквивалентом.

Конституционный суд РФ отметил, что данная норма регулирует отношения, связанные с учетом денежных обязательств кредитной организации, но при этом не содержит каких-либо положений о порядке расчетов с гражданами при истребовании ими своих валютных вкладов или указывающих на валюту, в которой такие расчеты должны производиться.

Соответствующее предписание содержалось в подзаконном акте - Положении об отзыве лицензии, согласно которому обязательства банка в иностранной валюте учитываются на его балансе и выплачиваются кредиторам в рублях по курсу Банка России, действовавшему на дату отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций.

Таким образом, заявитель оспорил норму, содержащуюся не в законе, а в подзаконном акте Банка России. Конституционный суд РФ отметил, что установление несоответствия акта государственного или иного органа закону отнесено в соответствии со статьей 120 (часть 2) Конституции Российской Федерации к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов и не подведомственно Конституционному суду РФ.

Действовавший на момент рассмотрения заявления Арбитражного суда города Москвы пункт 4 части четвертой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности устанавливал, что с момента отзыва лицензии до момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом конкурсного управляющего кредитной организации запрещалось заключение сделок и исполнение обязательств по ранее заключенным сделкам, кроме сделок, связанных с текущими коммунальными и эксплуатационными платежами кредитной организации, а также с выплатой выходных пособий и оплатой труда лиц, работающих по трудовому договору (контракту), в пределах сметы расходов, согласуемой с ЦБ РФ либо с уполномоченным представителем ЦБ РФ в случае его назначения.

По мнению заявителя, Банк России, издавая приказ об отзыве лицензии выходит за рамки регулирования и надзора, поскольку вводит ограничительные процедуры, что в свою очередь приводит к ограничению правоспособности кредитной организации, и нарушает законные права и интересы кредиторов кредитной организации.

Конституционный суд РФ отметил, что право на отзыв лицензии является одним из закрепленных Законом О Банке России полномочий Банка России (пункт 6 статьи 4), через которое воплощается его надзорная деятельность и достигаются цели, установленные статьей 3 указанного закона, что соответствует положениям части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации.

По мнению заявителя, запрет на совершение кредитной организацией сделок после отзыва у нее лицензии вступает в противоречие с частью 3 Конституции Российской Федерации, поскольку носит конфискационный характер, лишает контрагентов кредитной организации возможности получить причитающиеся им денежные средства и фактически лишает их имущества во внесудебном порядке, что влечет нарушение их законных прав и интересов.

Конституционный суд Российской Федерации отметил, что в пункте 4 части четвертой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности говорится только о том, что до момента создания ликвидационной комиссии или назначения конкурсного управляющего запрещаются заключение сделок и исполнение обязательств по сделкам, т.е. сама норма не содержит прямого указания на порядок (судебный или внесудебный) лишения банка или его кредиторов имущества, и из ее смысла это не вытекает.

Важным положением рассматриваемого акта Конституционного суда РФ стала интерпретация пункта 4 части 1 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности на предмет противоречий с положениями действовавшей на тот период статьей 58 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве). Оспариваемый пункт Закона о банках и банковской деятельности, по мыли заявителя, устанавливал запрет на совершение банком сделок после отзыва у последнего лицензии, а рассматриваемая статья Закона о банкротстве устанавливала лишь определенные ограничения данного права с началом процедуры банкротства.

Следовательно, оспариваемая норма противоречила положениям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей ограничения прав и свобод только в той мере, которая необходима для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституционный суд РФ отметил, что с отзывом у банка лицензии связано ограничение на совершение им сделок, которое в соответствии со статьей 58 Закона о банкротстве ставится в зависимость от начала процедуры банкротства.

В акте Конституционного суда РФ отмечено, что в силу особенностей правового положения кредитных организаций отзыв лицензии является начальным этапом процедуры банкротства или ликвидации банка, что не свидетельствует о наличии противоречия между законами. Кроме того, расчеты с вкладчиками после отзыва у банка лицензии возможны только в ходе его ликвидации, для чего в целях защиты интересов кредиторов и самого банка необходимо зафиксировать всю его кредиторскую задолженность. Содержащийся в оспариваемой норме запрет на заключение сделок и исполнение обязательств по сделкам (за исключением тех, которые указаны в самой норме) до создания ликвидационной комиссии, назначения конкурсного управляющего обусловлен необходимостью сохранения денежных средств и имущества кредитной организации для их дальнейшего обоснованного распределения между кредиторами на законных основаниях и направлен на реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Конституционный суд РФ констатировал, что пункт 4 части четвертой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности устанавливает обеспечительные меры, направленные на сохранение денежных средств и имущества кредитной организации до решения вопроса о расчетах с кредиторами.

Данные меры представляют собой, по сути, правоограничения, из которых вытекает ограниченные правомочия собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежашим ему имуществом. Однако данные правоограничения не выступают основаниями перехода права собственности.

Таким образом, правовые последствия, связанные с отзывом лицензии, влекут невозможность осуществлять банком сделки, кроме тех, которые указаны в законе, и реализовывать обязательства по договорам перед иными участниками договорных отношений.

Данные правоограничения, изложенные в форме запретов, по сути, формируют меры правовосстановительного характера, направленные обеспечение интересов конграгентов банка в процессе осуществления процедуры банкротства кредитной организации.

Таким образом, отзыв лицензии выступает не только мерой сугубо пресекательного характера, направленной на оперативное пресечение деятельности кредитной организации, не соответствующей установленным пруденциальным (экономическим) критериям Банка России, но и носит правовосстановительный характер, связанный с вытекаюшими из ее применения правоограничениями, направленными на обеспечение интересов контрагентов кредитной организации по гражданско-правовым обязательствам.

В данном случае позиция Конституционного Суда подтверждает позицию Ю.М. Козлова о том. что меры административного принуждения могут носить двойственный характер, выполняя функцию не только пресечения правонарушений, но и востановления нарушеннхы прав.В этой связи анулирование лицензии к кредитной организации с одной стороны пресекает правонарушение, с другой может способствовать востановлению нарушенных прав клиентов Банка.

Следует отметить, что с момента проанализированного определения прошло более двадцати лет. Предписания, предусмотренные пунктами 1 и 4 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности, являвшихся предметом оспаривания в рамках конституционного правосудия, продолжают действовать, хотя и претерпели ряд изменений.

Так, в соответствии положениями с действующей редакцией Закона о банках и банковской деятельности в пункте 1 части 1 статьи 20 рассматриваемого закона определено, срок исполнения обязательств кредитной организации, возникших до дня отзыва лицензии, считается наступившим, если иное не предусмотрено Федеральным законом. При этом размер денежных обязательств и обязанностей по уплате обязательных платежей кредитной организации, выраженных в иностранной валюте, определяется в рублях по курсу, установленному Банком России на день отзыва лицензии или на день, определенный Федеральным законом, либо в установленном им порядке.

Пункт 4 части 1 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности был дополнен положениями в соответствии с которыми, если иное не предусмотрено федеральным законом, до дня вступления в силу решения арбитражного суда о признании кредитной организации банкротом о ее ликвидации кредитной организации запрещается исполнение обязанности по уплате обязательных платежей, возникшей до дня отзыва лицензии, а также прекращение обязательств перед кредитной организацией путем зачета встречных однородных требований, за исключением случаев прекращения обязательств из финансовых договоров и определения нетто-обязательства в порядке Законом о банкротстве.

Следует отметить, что другим не менее важным определением Конституционного суда РФ, содержащего оценку правового характера отзыва лицензии, стало Определение от 14 декабря 2000 года № 268-О. В соответствии с положениями рассматриваемого акта Конституционного суда РФ «отзыв лицензии на осуществление банковских операций - это решение Банка России, принимаемое в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством. Он не влечет прекращения деятельности кредитной организации как юридического лица, а означает лишь запрещение совершать какие-либо банковские операции и представляет собой исключительную меру воздействия, которая применяется к кредитной организации, допускающей нарушения требований федеральных законов, регламентирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России».

В Определении от 14 декабря 2000 года № 268-О было указано, что процессуальной формой закрепления принудительных мер к кредитной организации являются акты административно-властного характера, которые выносятся в форме предписаний. Данные акты могут быть обжалованы в суд в соответствии со частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, пунктом 2 статьи 11 ГК РФ и статьей 22 АПК РФ.

По сути, из этого вытекает, что кредитная организация имеет право до применения к ней санкции в виде отзыва лицензии обратиться с суд с целью обжалования судебных актов Банка России. Ненормативные акты Банка России могут обжаловаться в процессе рассмотрения заявления о признании недействительным приказа ЦБ РФ об отзыве лицензии.

Правовая полемика вокруг положений статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности не утратила свою актуальность и в последующие годы.

Так, 16 июля 2015 года Конституционный суд РФ вынес Определение № 1700, по заявлению ООО «Коммерческий банк строительной индустрии "Стройиндбанк"», который оспаривал конституционность пункта 6 части 1 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности (в редакции, действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 484-ФЗ).

Заявитель исходил из того, что данное положение закона противоречит статьям 8 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации в части возможности применения несоразмерной ответственности в виде отзыва лицензии за незначительные нарушения законодательства о банковской деятельности.

В Определении Конституционного Суда РФ от 16.07.2015 N 1700-О отмечено, что согласно пункту 6 части первой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности, действовавшего в редакции до внесения изменений Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 484-ФЗ Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случае неисполнения федеральных законов и нормативных актов Банка России, регулирующих банковскую деятельность, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России, а также неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных статьями 6 и 7 (за исключением пункта 3 статьи 7) Федерального закона от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».

Согласно позиции Конституционного суда РФ, указанное положение закона установлено с целью соблюдения кредитными организациями положений нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, касающихся противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, то есть направлены на практическое воплощение положений части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

В данном Определении отзыв лицензии определен как санкция за неисполнение правовых предписаний, которые применяются в случае совершения нарушений неоднократно и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя, указанные в жалобе. Конституционный суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы заявителя.

Анализ положения Определения от 16.07.2015 N 1700-О показывает, что в нем с одной стороны отзыв лицензии определена как санкция, но не определен характер данной санкции, то есть не указано является ли данная санкция превентивной, пресекательной или направленной на обеспечение интересов участников кредитно-банковских отношений. Обусловленность применения санкции в виде отзыва лицензии применением Банком России мер воздействия в течении года за нарушение нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, актуализировало вопрос о правомерности применения Банком России в отношении кредитной организации двух принудительных мер за одни и те же нарушения.

Указанное определение не поставило окончательной точки в вопросе об оспаривании конституционности положений пункта 6 части 1 с