О некоторых вопросах определения состава муниципальной собственности в Российской Федерации

Исаева Кристина Вадимовна магистрант Северо-Кавказского филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Российский государственный университет правосудия" (город Краснодар) 350007, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Химзаводская, 48, оф. 4 Isaeva Kristina Vadimovna Master's Degree, North Caucasus branch of the Russia State University of Justice (Krasnodar) 350007, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Khimzavodskaya, 48, of. 4 niipgergo11@mail.ru Другие публикации этого автора     Кузнецов Александр Александрович кандидат юридических наук доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Российский государственный университет правосудия" (город Краснодар) 350002, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Леваневского, 187/1 Kuznetsov Aleksandr Aleksandrovich PhD in Law Docent, the department of State Legal Disciplines, Russian State University of Justice (Krasnodar) 350002, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Levanevskogo, 187/1 niipgergo2009@mail.ru Залесны Яцек доктор юридических наук профессор, Институт политических исследований, Варшавский университет 00927, Польша, г. Варшава, ул. Новы Свят, 67 Zalesny Yatsek Doctor of Law Professor at the Institute for Political Studies of the University of Warsaw 00927, Pol'sha, g. Varshava, ul. Novy Svyat, 67 zalesny.yatsek@mail.ru Другие публикации этого автора

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, кафедра международного частного и предпринимательского права, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина" 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor at the Department of Private and Business Law of Kuban State Agrarian University 350044, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Kalinina, 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Правовую основу закрепления состава муниципальной собственности составляют:

1) Конституция Российской Федерации (в частности, статья 8, возводящая муниципальную собственность в самостоятельный вид собственности в России, стать 132, упоминающая местные налоги и сборы и местный бюджет в контексте муниципальной собственности). ^[1]

2) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющий в главе 8 экономическую основу местного самоуправления, в которой детализируется и институт муниципальной собственности. ^[2]

3) Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в частности, статья 215, институционализирующая право муниципальной собственности). ^[3]

4) Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в котором регулируются основы правового статуса муниципальных унитарных предприятий, чье имущество принадлежит на праве собственности муниципальным образованиям. ^[4]

5) Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в котором закрепляются основы правового статуса муниципальных учреждений как разновидности некоммерческих организаций, чье имущество также принадлежит на праве собственности муниципальным образованиям. ^[5]

6) Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ, который институционализирует принципы формирования и расходования бюджетов муниципальных образований всех уровней. ^[6]

7) Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», детализирующего процесс приватизации отдельных видов имущественных объектов, находящихся в муниципальной собственности. ^[7]

8) Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», в котором отмечается, что акции акционерных обществ могут находиться в собственности муниципальных образований. ^[8]

Понятие состава муниципальной собственности напрямую не закрепляется в действующем законодательстве, включая Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вышеназванный Федеральный закон закрепил в статье 50 (муниципальное имущество) исчерпывающий перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности.

Более того, в данном нормативно-правовом акте (в части 5 статьи 50) указывается о невозможности нахождения в муниципальной собственности иных объектов, чем перечисленных в части 1 статьи 50 этого Федерального закона.

Буквальный анализ статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что законодатель отошел от принципа перечисления типов объектов муниципального имущества, а классифицирует его по принципу целевой направленности использования.

Согласно данной классификации муниципальное имущество делится на четыре вида:

Во-первых, имущество, которое предназначено для решения вопросов местного значения (при этом, в качестве отдельной разновидности выделяется имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения в соответствии с частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16 и частями 2 и 3 статьи 16.2 вышеназванного Федерального закона, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с частями 1 и 1.1 статьи 17 вышеназванного Федерального закона).

Что же это за специфические вопросы местного значения, составляющие отдельную разновидность?

Это, прежде всего, вопросы местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 статьи 14 данного Федерального закона, то есть, например, вопросы по:

а) составлению и рассмотрению проекта бюджета поселения, утверждению и исполнению бюджета поселения, осуществлению контроля за его исполнением, составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета поселения;

б) установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов поселения;

в) владению, пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

г) созданию условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

д) созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

е) обеспечению условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;

ж) формированию архивных фондов поселения;

з) утверждению правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами.

К данным вопросам местного значения относятся дополнительные вопросы, устанавливаемые законами субъектов Российской Федерации для городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств.

К данной разновидности вопросов местного значения относятся и вопросы, закрепляемые за внутригородскими районами законами субъектов Российской Федерации и уставами городских округов с внутригородским делением, а также принятыми в соответствии с ними уставами внутригородских районов.

Кроме того, к подобным специфическим вопросам местного значения относятся и вопросы, связанные с:

а) принятием муниципальных уставов и иных правовых актов;

б) установлением официальных символов муниципального образования;

в) создание и деятельностью муниципальных предприятий и учреждений;

г) установлением тарифов на услуги и работы, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

д) проведением выборов и референдумов местного значения (включая отзыв представителей органов местной власти);

е) осуществление международных и внешнеэкономических связей;

ж) проведением статистических исследований, работой СМИ и т.д.;

з) осуществлением иных полномочий, установленных уставами муниципальных образований, законами субъектов Российской Федерации, например, по организации благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения.

Во-вторых, имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

При этом, федеральный законодатель волен в делегировании путем принятия отдельных федеральных законов, либо закреплением в федеральных законах полномочий органам местного самоуправления, исходя из принципов законности, целесообразности и в целях оптимального удовлетворения прав, свобод и законных интересов граждан, а также юридических лиц, проживающихся и находящихся на территории муниципальных образований.

В-третьих, имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 вышеназванного Федерального закона.

Передача государственных полномочий (федеральных или региональных) может осуществляться по ряду причин:

а) для того, чтобы осуществить оптимальную реализацию принципа централизма и децентрализации в государственном управлении, приблизив к рядовому населению уровень принятия управленческих решений по злободневным вопросам государственного управления;

б) в целях более оперативного и гибкого принятия решений по вопросам реализации отдельных государственных полномочий с учетом специфики отдельных субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований, что позволяет добиться повышения эффективности и результативности в реализации указанных полномочий;

в) в целях удешевления и упрощения механизма реализации данных государственных полномочий, что особенно актуально в свете мирового экономического кризиса.

Муниципальным образованиям одного уровня могу заключать соглашения с муниципальными образованиями другого уровня по передаче части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации:

а) предоставляемых из бюджетов отдельных поселений, входящих в состав муниципального района в бюджет муниципального района;

б) предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

При этом, указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.

В-четвертых, имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Однако, представляется, что понимание муниципальной собственности, закрепленное в статье 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулировано недостаточно детально и не дает четкого понимания какое же имущество может фактически и законно находиться в муниципальной собственности. Кроме того, оговорка в статье 50 данного Федерального закона о запрете нахождения в муниципальной собственности иного имущества, кроме указанного в данной статье, принуждает нас к более детальному анализу объектов муниципальной собственности.

Если обратиться к первой части Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также ГК РФ), то мы увидим, что и ГК РФ не дает ясного и четкого определения, с одной стороны, понятию муниципальной собственности, а с другой стороны, видам ее объектов.

Так, статья 215 ГК РФ оперирует сразу несколькими вариативными понятиями: «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям»; «имущество, находящееся в муниципальной собственности»; «муниципальное имущество»; «муниципальная казна».

При этом, в данной статье вышеперечисленные понятия слабо сопрягаются друг с другом. Не ясно, идет ли речь о разных правовых понятиях, либо о смежных, или идентичных правовых понятиях.

Анализ положений данной статьи ГК РФ позволяет отнести к объектам муниципальной собственности следующие их категории:

Во-первых, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Во-вторых, имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении.

В-третьих, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. При этом, к муниципальной казне ГК РФ относит как средства местного бюджета, так и иное муниципальное имущество, кроме тех объектов муниципальной собственности, которые закреплены за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Представляется, что подобная классификация объектов муниципальной собственности, во-первых, не согласуется в полном объеме с классификацией, данной в статье 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а во-вторых, внутренне непоследовательна и противоречива.

В связи с этим, представляется, что в ГК РФ необходимо разработать и закрепить:

Во-первых, детальное понятие муниципальной собственности.

Во-вторых, четкий и последовательный перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности.

При этом, возникает вопрос, может ли этот перечень быть открытым, либо исчерпывающим.

Если он будет сформулирован открытым, то как это будет согласовываться с частью 5 статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а если закрытым, то надо определить четкие критерии, по которым иные имущественные объекты не могут находиться в собственности муниципальных образований.

Кроме того, закрытый перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности противоречит и ряду статей Конституции Российской Федерации.

Во-первых, часть 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации закрепляет возможность нахождения в муниципальной собственности земли и иных природных ресурсов.

При этом, под природными ресурсами, по мнению ряда авторов, следует понимать «совокупность объектов и систем живой и неживой природы, компоненты природной среды, окружающие человека и используемые им в процессе общественного производства для удовлетворения материальных и культурных потребностей человека и общества». ^{[9, с. 88]}

Исходя же из смысла статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», значительная часть природных ресурсов самовольно и в нарушение Конституции Российской Федерации исключена из объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности.

А ведь категория «природные ресурсы» весьма многообразна. К ним относятся: и ресурсы природных компонентов (минеральные, климатические, водные, растительные, почвенные, земельные, животного мира); и ресурсы природно-территориальных комплексов (горнопромышленные, водохозяйственные, селитебные, лесохозяйственные).

К природным ресурсам можно отнести и полезные ископаемые (как энергетические, так и неэнергетические), их месторождения, ресурсы животного и растительного мира, рекреационные природные комплексы, и даже ядерное сырье!

Поэтому представляется, что статья 50 вышеназванного Федерального закона явно не соответствует статьей 9 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации закрепляет, что в стране признаются и равным образом защищаются все виды собственности: государственная, муниципальная, частная.

Однако, если относительно государственной собственности действующее законодательство не закрепляет каких-либо изъятий относительно того, что некоторые имущественные объекты не могут находится в статусе государственной собственности, то относительно муниципальной собственности статья 50 вышеназванного Федерального закона содержит явно неконституционное ограничение по возможности нахождения в муниципальной собственности отдельных имущественных объектов. При этом, данный вопрос упорно игнорируется и высшими судебными органами Российской Федерации -Верховным и Конституционным судами России.

В связи, с этим, представляется, что часть 5 статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» носит явно политичес