Становление и развитие института муниципальной собственности

Исаева Кристина Вадимовна магистрант Северо-Кавказского филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Российский государственный университет правосудия" (город Краснодар) 350007, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Химзаводская, 48, оф. 4 Isaeva Kristina Vadimovna Master's Degree, North Caucasus branch of the Russia State University of Justice (Krasnodar) 350007, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Khimzavodskaya, 48, of. 4 niipgergo11@mail.ru Другие публикации этого автора     Залесны Яцек доктор юридических наук профессор, Институт политических исследований, Варшавский университет 00927, Польша, г. Варшава, ул. Новы Свят, 67 Zalesny Yatsek Doctor of Law Professor at the Institute for Political Studies of the University of Warsaw 00927, Pol'sha, g. Varshava, ul. Novy Svyat, 67 zalesny.yatsek@mail.ru Другие публикации этого автора

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, кафедра международного частного и предпринимательского права, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина" 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor at the Department of Private and Business Law of Kuban State Agrarian University 350044, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Kalinina, 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Институт муниципальной собственности в Российской Федерации - сравнительно молодое правовое явление в связи с тем, что в окончательном виде он был институционализирован в Конституции России лишь в 1993 году.

При этом, процессы становления и развития данного правового института непосредственно связаны с процессами возникновения и развития более общего института муниципальной власти. По мере того, как институт муниципальной власти получал формализацию в действующем законодательстве, развивался и производный от него институт муниципальной собственности.

Рассмотрим процессы становления и развития института муниципальной собственности через призму становления и развития института собственности вообще.

Отношения собственности возникают при условии существования как минимум двух субъектов, взаимодействующих друг с другом. Человек, проживающий вдали от цивилизованного общества и не имеющий контактов с другими людьми, фактически может обладать определенными материальными объектами, но его нельзя считать их собственником до появления иных лиц, так как ему не с кем вступать в отношения по поводу объектов собственности, а персонификация принадлежности данных объектов конкретному собственнику предполагает возможность признания их его собственностью другими лицами.

В догосударственный первобытнообщинный период развития человечества люди вели совместное хозяйство, добывали, а затем и производили, продукты питания, орудия труда, иные объекты материального мира с целью последующего их использования. При этом, подавляющая часть добытых (произведенных) материальных объектов использовалась всеми членами первобытной общины (рода, племени), являясь ее собственностью, и распределяясь по мере необходимости между отдельными членами.

Распределенные имущественные объекты использовались членами первобытной общины, становясь на этот период их собственностью. Ряд имущественных объектов (например, орудия труда или охоты) в силу постоянного использования одними и теми же членами общины с течением времени стали ассоциироваться с их фактическими владельцами.

В научной литературе существует несколько подходов в отношении определения периода возникновения института частной собственности в широком смысле (как антипода общинной родоплеменной собственности).

Так, один из основоположников марксистской теории Ф. Энгельс в своей работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства» отмечал, что возникновение института частной собственности происходило одновременно с появлением институтов семьи, права и государства. ^{[1, с. 2-4]}

Действительно, разложение первобытной общины вследствие роста производительности труда, а также его разделения между отдельными представителями общины, привело к появлению общественных классов. Рост производительности труда позволил не ассимилировать добытых в результате военных конфликтов представителей других племен (либо убивать их), а принуждать к труду, используя излишки производимого ими продукта.

В качестве основных классов антагонистов при этом выступали общественные классы рабов и рабовладельцев. Среди свободных людей, которые могли быть как владельцами рабов, так и нет, существовали различные социальные прослойки (торговцы, воины, менялы, отправители религиозных культов и т.д.).

При этом, материальными объектами, собственность которых ранее отождествлялась со всеми членами общины, теперь фактически распоряжались отдельные ее члены (вожди, отправители религиозных культов, старейшины), которые и составили класс рабовладельцев. Вновь приобретаемые материальные объекты (например, в результате войн), теперь присваивались последними и распределялись по их усмотрению.

Защита интересов верхушки родов и племен, формирующихся в класс рабовладельцев, господствующий в обществе, требовала возведения их воли в общеобязательное для всех членов общества правило. В этой связи и возникли институты права и государства. При этом, право рассматривается сторонниками марксистской теории как воля правящего класса, возведенная в закон (общеобязательный для всех), а государство - как основное орудие политической власти в классовом обществе, политическая форма организации жизни классового общества, которая складывается как результат возникновения и деятельности публичной власти - особой управляющей системы, руководящей основными сферами общественной жизни и опирающейся в случае необходимости на силу принуждения. ^{[2, с. 87]}

Институт частной собственности, по мнению сторонников данной концепции, является ключевым объектом охраны со стороны как права, так и государства в любом классовом обществе, и прекратит существование с исчезновением института государства по мере трансформации общества в коммунистические отношения.

По мнению сторонников иных социально-политических концепций, институт частной собственности был присущ человечеству на всех этапах его существования, являясь экономической основой его существования. ^[3]

Таким образом, с появлением институтов государства и права появляется и институт собственности. При этом, собственность с момента появления института государства была как частная, так и общинная.

Кроме того, часть объектов собственности, необходимых для формирования и функционирования государственного механизма, обслуживающего интересы господствующим в каждом конкретном обществе классов, обособлялась в отдельный вид собственности, который, например, в России с момента появления государства и вплоть до Октябрьской революции именовался казной. ^{[4, с. 91]} В монархических рабовладельческих государствах на ранних этапах их существования не было различия между порядком использования монархом средств казны и личного имущества. Он был вправе распоряжаться по своему усмотрению любыми средствами казны. Последняя формировалась преимущественно за счет налогов и сборов с населения государства.

Однако, по мере развития государства и перехода его к феодальному часть имущества казны могла передаваться монархом третьим лицам вначале в пожизненное владение, а в дальнейшем - в собственность.

Прообразы муниципальной собственности появились еще в ранний период государственного развития. Под нею понимались имущественные объекты, принадлежащие всей общине, решение по использованию которых принималась всеми ее участниками (как правило - взрослыми мужчинами, ведущими собственное хозяйство). ^{[5, с. 88-89]}

Рассмотрим теперь механизм опосредованности муниципальной собственности в России как правового института единой системой распределенных по временным этапам историко-правовых, социально-экономических и социально-политических условий его возникновения и развития, которые в своей взаимосвязи и взаимозависимости сформировали основные требования к правовому регулированию данного правового института, а также определили вектор его развития.

Представляется, что можно выделить следующие временные (исторические) этапы становления и развития института муниципальной собственности в России:

1) этап формирования предпосылок для организации института местного самоуправления в дореволюционный период развития Российского государства;

2) этап формирования местных органов государственной власти в период существования СССР;

3) этап создания предпосылок формирования законодательной основы для организации местного самоуправления и закрепления института муниципальной собственности в стране (1990-1993 годы);

4) этап создания конституционно-правовой основы институтов местного самоуправления и муниципальной собственности путем их институционализации в Конституции Российской Федерации 1993 года;

5) этап развития российского законодательства, регулирующего институт муниципальной собственности в стране.

Этап формирования предпосылок для организации института местного самоуправления протекал в дореволюционный период развития Российского государства. Ему были характерны определенные историко-правовые, социально-экономические и социально-политические условия.

Так, в Древней Руси прообразом местного самоуправления можно считать вечевую форму управления, которая, с одной стороны, являлась формой непосредственной, а с другой стороны, представительной демократии в стране. При этом, вечевая структура управления древнерусскими государствами была характерна не только древнерусским республикам (Псков и Великий Новгород), но отчасти и древнерусским княжествам.

Так, летописец Нестор в своей «Повести временных лет» описал порядок функционирования вече в Киеве, на которое приходили все взрослые мужчины для принятия решения по наиболее важным вопросам развития государства. ^{[6, с. 11]}

Сельские крестьянские общины древнерусских государств (как княжеств, так и республик в Пскове и Великом Новгороде) издревле обладали значительными полномочиями по решению вопросов местного значения. Именно эти структуры можно считать основными прообразами организации местного самоуправления в нашей стране.

В рамках данных сельских крестьянских общин и произошло зарождения прообраза муниципальной собственности. Так, практически до правления Ивана Грозного, уничтожившего в 1570 году окончательно Новгородскую и Псковскую республики, общины обладали значительными полномочиями по самостоятельному распределению общинной земли между членами общины (например, в случае образование новой молодой семьи, роста численности членов какой-то семьи и т.д.). При этом, в ведении и распоряжении сельских крестьянских общин находилось значительной количество имущественных объектов. Помимо земельных участков, пригодных для сельскохозяйственного производства, в число этих объектов входили лесные угодья, а также объекты сельскохозяйственной инфраструктуры.

По мере укрепления монархии в Российском государстве и преодолении центробежных тенденций в государственном управлении зачатки организации местного самоуправления и муниципальной собственности были существенно ослаблены под гнетом жестокой системы централизованного государственного управления.

Но тем не менее, вплоть до правления Петра 1 в сельских населенных пунктах существовал институт земских и губных старост, которые избирались населением, имели широкие полномочия, в том числе - по распоряжению общинной собственностью.

С началом правления Петра 1 зачатки местного самоуправления стали вытесняться административно-бюрократической системой управления. Институт земских и губных старост был заменен земскими избами, назначаемыми бурмистрами, а в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша). ^{[7, с. 62]}

Общины были полностью отстранены от любого управления или распоряжения общинной собственностью. Окончательное закабаление крепостных крестьян выразилась в том, что крепостные крестьяне сами стали объектом права собственности. При этом, если в отношении казенных крестьян определенные элементы самоуправления были сохранены, то крепостные крестьяне, находящиеся в частном владении, были полностью отстранены от политической жизни в своих регионах.

Собственники крепостных крестьян могли распоряжаться их юридической судьбой, а также судьбой имущества, находящегося в их владении. Таким образом, система собственности в Российской империи к началу 19 века сложилась как конгломерат частной и государственной собственности (собственности казны).

Что касается городского (свободного от крепостной зависимости) населения, то определенные шаги в сторону развития местного самоуправления были предприняты при Екатерине II, издавшей специальный акт - «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Согласно данному документу вводились определенные органы управления, не назначаемые сверху, а избираемые свободным населением (губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, земские суды, приказы общественного призрения), функционирующие под жестким контролем государственных чиновников, формируемые по сословному принципу. ^{[8, с. 110-111]}

Однако, после правления Екатерины II элементы местного самоуправления были свернуты вплоть до земской (1864 года) и городской (1870 года) реформ Александра II. Данные реформы были вызваны необходимостью организации управления огромными сельскими территориями, а также их населением, в условиях отмены крепостного права.

Так, Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года значительный пласт вопросов местного значения передавался в ведение создаваемых впервые выборных земских собраний (уездных и губернских), которым поручалось руководство и распоряжение местными хозяйственными делами, включая строительство и эксплуатацию земских школ, больниц, домов презрения, функционирование пожарной службы. ^{[9, с. 111-116]} В рамках городской реформы 1879 года была скорректирована структура избираемых в городах органов самоуправления (городских дум, городских управ, городских глав и т.п.).

После отмены крепостного права возросло и влияние общины на жизнь простых сельских жителей в связи с тем, что массовое обезземеливание крестьянских семей (большинство земель находилось в частной собственности бывших помещиков), ставило крестьян в зависимость от решений органов общинного самоуправления (в части предоставления земельных наделов из общинных земель, выкупных платежей, призыва в армию и т.д.).

Формально земские и городские органы самоуправления местным государственным администрациям не подчинялись, но в отношении них велся постоянный административный контроль со стороны Министерства внутренних дел, а также губернаторов, назначаемых непосредственно императором.

Конфликт между государственными чиновниками и земскими и городскими органами самоуправления при Александре III был решен в пользу ужесточения системы государственного управления и централизации государственной власти. Вышеназванные положения 1864 и 1870 года были пересмотрены, а полномочия земских и городских органов самоуправления уменьшены, особенно - в части управления и распоряжения объектами собственности.

По сути, данные полномочия сводились только к распоряжению имущественными объектами, функционирующими в целях исполнения предписаний органов государственной власти. Кроме того, на плечи местных органов власти было возложено организация работы земских школ, сиротских и богоугодных заведений, а также земских больниц.

Определенная попытка возрождения органов местного самоуправления и наделения их полномочиями в области управления и распоряжения имущественными объектами была сделана Временным правительством в 1917 году, когда был принято несколько законов о земской и городской реформе.

Так, было воссоздано около 10 тысяч волостных земств на большей части бывшей Российской империи, которым были предоставлены, с одной стороны, большие полномочия по решению вопросов местного значения, а с другой стороны, значительные имущественные ресурсы и налоговые поступления. ^{[10, с. 56]} Однако, данные процессы были свернуты вскоре после Октябрьской революции 1917 года.

Этап формирования местных органов государственной власти в период существования СССР по времени охватывает практически все годы существования РСФСР и СССР (примерно до 1989-1990 годов). Ему были характерны определенные историко-правовые, социально-экономические и социально-политические условия.

Так, данный исторический этап охарактеризовался полным уничтожением системы органов городского и земского самоуправления. В первых конституциях РСФСР 1918 года, СССР 1924 года было закреплено всевластие системы советов от сельских советов и заканчивая Съездом советов СССР. ^{[11; 12]}

Идея местного самоуправления вступала в противоречие, с одной стороны, с концепцией принадлежности власти советам депутатов всех уровней и формируемым ими исполнительным комитетам, а с другой стороны, концепцией диктатуры пролетариата. В рамках данной концепции определенные группы населения (бывшие купцы, дворяне, представители духовенства, чиновничьего аппарата, лица, осуществлявшие или осуществляющие эксплуатацию наемного труда, их совершеннолетние потомки) были лишены большинства политических прав, в том числе - избирать и быть избранными в советские органы власти.

Кроме того, как справедливо отмечает М.Э. Дзарасов, советские конституции (вплоть до конституций СССР 1977 года и РСФСР 1978 года) игнорировали закрепление института частной собственности, декларируя положения о том, что в советском государстве существуют две формы социалистической собственности: государственная собственность (всенародное достояние); кооперативно-колхозная собственность (собственность отдельных кооперативных объединений и коллективных хозяйств). ^{[13, с. 108-109]}

Роль органов местного самоуправления стали играть местные советы, которым начиная с периода новой экономической политики стали передавать значительные полномочия для решения местных вопросов.

Так, еще при В.И. Ленине в 1920-1924 годах местных советам под местное управление были переданы вопросы организации и учета земелеустройства, вопросы жилищно-коммунального хозяйства (канализации, водопровода, электрофикации), пожарное дело, похоронное дело, местный транспорт, некоторые отрасли промышленности. Стали появляться коммунальные (муниципальные) банки. В 1925-1926 годах были приняты многочисленные положения об организации народного хозяйства и управления на местах, в частности, Положение о городских советах 1925 года, ^[14] Положение о местных финансах 1926 года. ^[15]

В данных документах была определена четкая компетенция местных органов власти по распоряжению, с одной стороны, местными финансами (в частности, налогами и сборами), а с другой стороны, государственным имуществом, используемым для решения вопросов местного значения. Кроме того, местные советы принимали активное участие и в хозяйственной жизни страны.

Вплоть до реформ 1927-1928 годов активно развивалась муниципальная наука, в которой, например, профессором Л. Велиховым исследовались вопросы муниципальной власти, местного самоуправления, муниципальной собственности как в СССР, так и в ряде зарубежных государств. ^{[16, с. 10-18; 17, с. 81]}

После 1928 года и начала коллективизации и индустриализации в СССР резко были свернуты все проекты в части развития основ местного самоуправления, произошла жесткая централизация системы государственного управления. В стране провели административно-территориальную реформу, упразднив сельские волости и уезды, укрупнив их до районов.

Термин «местное самоуправление» и все связанные с ним понятия (включая понятие муниципальной собственности) исчезли из научного и правового терминологического аппарата. Однако, формально органы местной власти обладали значительными полномочиями по решению вопросов местного значения. Решения местных советов народных депутатов, их исполнительных комитетов были обязательны для исполнения всеми хозяйствующими субъектами. Игнорирование тематики местного самоуправления продолжалось вплоть до инициированной М.С. Горбачевым процессов перестройки, которая закончилась развалом СССР.

Этап создания предпосылок формирования законодательной основы для организации местного самоуправления и закрепления института муниципальной собственности в стране протекал в 1990-1993 годы. Ему были характерны определенные историко-правовые, социально-экономические и социально-политические условия.

Так, первые предложения о необходимости реформировании системы государственного управления на местах и создании института местного самоуправления (с учетом как дореволюционного опыта функционирования местного самоуправления в Российской Империи, так и зарубежного опыта) были сформулированы еще в эпоху последних лет существования СССР на рубеже 1987-1988 годов.

Развитие малого предпринимательства и местной инициативы в народном хозяйстве требовало внесения коренных изменений в советскую систему государственного управления. В связи с этим, был принят Закон СССР от 09.04.1990 № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в котором было закреплено впервые понятие коммунальной собственности, под которой понимали «имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом народных депутатов за счет принадлежащих ему средств … включая … соответствующие административно-территориальные единицы предприятий (объединений), организаций, учреждений, их структурных подразделений, а также иных объектов, относящихся к другим формам государственной собственности, если они имеют особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, функционирования местного хозяйств».