|
DOI: 10.7256/2454-0595.2020.6.33600
Дата направления статьи в редакцию:
03-08-2020
Дата публикации:
14-08-2020
Аннотация:
В настоящей статье на основе анализа юридических источников России и ряда зарубежных стран Европы, Азии и обеих Америк исследуется институт антикоррупционного декларирования на публичной службе. В статье поставлена цель обосновать методологические подходы, которые позволили бы с известной степенью корректности в заданной парадигме сравнивать целостный институт правового регулирования антикоррупционного декларирования в разных странах, а также использовать обозначенные подходы в сравнительно-правовом исследовании на основе российского и зарубежного материала для выявления значимых различий, которые требуют научного осмысления и практического реагирования. Исследование проведено с использованием сравнительно-правового и системно-аналитического инструментария в этической парадигме. В результате исследования были получены данные по нескольким показателям доверительности как служебно-этической цели раскрытия публичным служащим личной информации, а именно: по объему раскрываемой личной информации, по личному характеру источника декларируемых сведений, по открытости деклараций и их контролируемости. В зарубежном декларировании прослеживаются два основных подхода к декларированию: служебно-этический и инструментальный. В России институт декларирования носит выраженный инструментальный характер, что ставит вопрос о перспективах внедрения в России служебно-этического подхода, прежде всего в части обнародования деклараций служащих. Этот вопрос следует поставить в зависимость от реальных целей национальной политики.
Ключевые слова:
противодействие коррупции, декларирование, раскрытие информации, публичная служба, служебная этика, сравнительное правоведение, административное право, методология, общественное доверие, общественный контроль
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00729.
Acknowledgments. The reported study was funded by RFBR, project number 19-011-00729.
Abstract: Leaning on the analysis of legal sources of Russia, a number of European and Asian countries, South and North America, this article explores the institution of anti-corruption declaring in public service. The goal consists in substantiation of methodological approaches, which would allow, with a certain degree of accuracy in the context of ethical paradigm, comparing the integral Institution of legal regulation of anti-corruption declaring in different countries, as well as utilizing these approaches in comparative legal research based on Russian and foreign materials for determination of substantial differences that require scientific comprehension and practical response. As a result of the conducted research, the author acquired data on several indicators of trust as an service-ethical purpose for disclosure of personal information by public officials, namely by volume of the disclosed personal information, nature of the source of the declared records, openness of declarations and their verifiability. Foreign declaring traces two main approaches: service-ethical and instrumental. In Russia, the Institution of declaring is of clear instrumental nature, which raises a question of the prospects for implementation of service-ethical approach, first and foremost, with regards to release of declarations of the officials. This question should depend on the actual goals of national policy.
Keywords: anti-corruption, declaring, information disclosure, public service, government ethics, comparative jurisprudence, administrative law, methodology, public trust, civil control
1. Введение
Антикоррупционное декларирование на публичной службе широко распространилось в мире благодаря интернационализации механизмов противодействия коррупции. Декларирование известно международному праву и национальным правовым системам многих стран, благодаря чему приобрело множество вариаций и особенностей правового регулирования.
В литературе имеется немало трудов, в которых выполнен обзор и дан анализ антикоррупционного декларирования в России и зарубежных странах. Исследователи обращают внимание на историю становления и развития данного института в отдельных государствах и на международном уровне, выявляют и анализируют недостатки декларирования в том или ином варианте его правового регулирования, предлагают способы устранения этих недостатков, включая имплементацию международных антикоррупционных стандартов и рецепцию зарубежного опыта правового регулирования [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8].
2. Проблемы и цели
Но, несмотря на значительное количество научных трудов, посвященных институту антикоррупционного декларирования, исследователи вновь и вновь возвращаются к этой теме. Причины ее актуальности очевидны: только в нашей стране для сотен тысяч публичных служащих декларирование стало привычным делом, а нормативно-правовое регулирование декларирования и правоприменительная практика, безусловно, не лишены недостатков, которые тем заметнее, чем больше служащих обнаруживает их в реальной жизни. Однако остается вопросом, в какой мере эта тема достойна научного исследования, поскольку научные проблемы в этой области далеко не так очевидны, а формулируемые исследователями теоретические выводы и предлагаемые ими практические усовершенствования нередко порождают сомнения с позиций их научной обоснованности, практической реализуемости, политико-правовой и социально-экономической целесообразности.
Антикоррупционное декларирование может иметь разнообразное правовое оформление в национальных юрисдикциях, но при этом обладать эффективностью и отвечать тем правовым целям, которые оно призвано достигать. Отсутствие общепринятого взгляда на то, какое правовое регулирование декларирования следует считать образцовым, оставляет открытым и вопрос о действительности недостатков, заявляемых для тех или иных вариантов правового регулирования. В таких условиях исследователь не может механически сравнивать опыт разных стран или различных исторических периодов, не может ссылаться как на панацею от несовершенства отечественного права на некий зарубежный опыт, критика которого отсутствует (или неизвестна исследователю).
И если имеются значительные сложности в сравнении частностей и особенностей декларирования, то еще более сложным следует считать выработку научного подхода как к самому институту антикоррупционного декларирования, так и к основаниям для сравнения его конкретных реализаций, присущих различным правопорядкам и историческим периодам. Как следствие, проблематичной оказывается разработка таких рекомендаций по совершенствованию правового регулирования, которые выходили бы за рамки экспертного мнения и относились бы к научно обоснованным суждениям.
В настоящей статье поставлена цель связать решение двух из вышеупомянутых проблем, а именно: обосновать методологические подходы, которые позволили бы с известной степенью корректности в заданной парадигме сравнивать целостный институт правового регулирования антикоррупционного декларирования в разных странах, а также использовать обозначенные подходы в сравнительно-правовом исследовании на основе российского и зарубежного материала для выявления значимых различий, которые требуют научного осмысления и практического реагирования.
3. Методология
3.1. Сравнительно-правовые методы и подходы
Изучение антикоррупционного декларирования на публичной службе обнаруживает значительные сложности не только ввиду разрозненности и многоязычности юридического материала, но и ввиду специфичности в каждом правопорядке как самого института декларирования, так и его связей с другими правовыми средствами антикоррупционного и иного назначения. Для того, чтобы отчасти нивелировать эти сложности, в настоящей работе использован методологический инструментарий сравнительного правоведения, включающий функциональный метод, сравнительную историю права, изучение правовых заимствований и сравнительное изучение правовых культур [9] [10] [11] [12] [13] [14], а в качестве эмпирической основы исследования принимаются юридические материалы России и ряда зарубежных стран Европы, Азии и обеих Америк.
3.2. Этическая парадигма
Важный методологический вопрос, без которого затруднительно использование сравнительно-правовой методологии, — это пределы и природа рассматриваемого правового института. Декларирование на публичной службе, имеющее десятки лет истории, в настоящее время считается антикоррупционным институтом. Однако является ли для института декларирования функция противодействия коррупции основополагающей — это нерешенный вопрос.
Благодаря практически глобальному действию Конвенции ООН против коррупции 2003 г. за отправной пункт в осмыслении декларирования можно принять положение этой Конвенции, закрепленное в пункте 5 статьи 8 «Кодексы поведения публичных должностных лиц» главы II «Меры по предупреждению коррупции»: каждое государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Из приведенного положения вытекает целый ряд существенных особенностей, из которых особую методологическую значимость имеет то, что декларирование рассматривается Конвенцией в качестве составной части этики публичной службы, а сама служебная этика включается в систему средств предупреждения коррупции. Это обстоятельство определяет парадигму правового регулирования декларирования.
Непосредственная связь антикоррупционного декларирования со служебной этикой имеет генетические связи с англо-американским правом, в рамках которого такое декларирование возникло и откуда оно, во многом благодаря усилиям США как главного актора международного антикоррупционного процесса, получило глобальное распространение. До 1990-х гг. институт декларирования применялся в ряде стран англосаксонской правовой семьи, причем именно в качестве инструмента служебной этики. Позднее декларирование, несущее на себе отпечаток англосаксонской правовой семьи, был воспринято в других правопорядках, чаще всего — в связи с имплементацией международных антикоррупционных конвенций и стандартов.
Этический характер декларирования хорошо прослеживается в подходах тех институциональных образований, в которых США успешно продвигали свои интересы по глобализации антикоррупционных стандартов в 1990-х гг. [15] Например, ОЭСР в 1995 г. проводила обследования по вопросу этики управления в ряде государств — членов ОЭСР и осуществляла проекты по контролю за расходами в рамках программы сотрудничества со странами Центральной и Восточной Европы, а в дальнейшем официально рассматривала декларирование в качестве этического инструмента [16]. ОАГ отразила этический подход к декларированию в статье III «Превентивные меры» Межамериканской конвенции о борьбе с коррупцией 1996 г. [17], а сам проект этой конвенции был подготовлен в ОАГ рабочей группой по вопросам чистоты рядов и государственной этики. ЭКОВАС реплицировало этот же подход в статье 5 «Превентивные меры» Протокола о борьбе против коррупции 2001 г. [18]
Этический подход к глобальному регулированию антикоррупционного декларирования хорошо виден уже в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц 1996 г. [19], в статье 1 раздела I которого отмечается: государственная должность облечена доверием, а государственные должностные лица проявляют абсолютную преданность государственным интересам своей страны, представляемым демократическими институтами власти. Статья 8 раздела III «Сообщение сведений об активах» прямо предусмотрела институт декларирования: государственные должностные лица выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев.
Этический смысл декларирования основан на взаимном доверии публичного служащего и государства (общества), предполагающем не только препоручение служащему публичного управления, но и доверительное раскрытие служащим нанимателю (доверителю власти) значимой персональной информации во избежание сомнений в добросовестности служащего. Информационная сторона декларирования основана на этической парадигме взаимного доверия между служащим и государством (обществом) и не может однобоко рассматриваться как ограничение в публичных интересах конституционных прав и свобод служащего с предоставлением ему компенсирующих выгод по службе. При обсуждении кодекса некоторые страны заявляли, что декларирование представляет собой необоснованное вмешательство в частную жизнь [20], но эта позиция была отвергнута. Назначение декларирования состоит в формировании сознательного и надлежащего раскрытия служащим, как лицом публичным, некоторых аспектов своей частной (неслужебной) жизни нанимателю (государству, обществу), и этот акт доверия призван укреплять уверенность нанимателя в добросовестности служащего как носителя делегированных ему публичных функций. Применение декларирования, как и в целом служебной этики, в антикоррупционных целях является важным (сейчас даже доминирующим), но оно отнюдь не исчерпывает социального назначения этого института и его регулятивного потенциала.
3.3. Системный анализ
В рамках этической парадигмы затруднительно увязывать исследование или оценку института декларирования, в том числе его качества и эффективности, с оценкой генетически самостоятельных, хотя и функционально близких (благодаря их антикоррупционному потенциалу), явлений. В частности, исследователи неоднократно обращали внимание на тесную связь декларирования с институтами незаконного обогащения [21] [22] [23] и конфликта интересов [24] [25]. Однако, поскольку декларирование не является ни частью названных институтов, ни даже их вспомогательным правовым средством, взгляд на правовое регулирование декларирования через призму этих институтов перспективен только в тех случаях, когда имеет объектом функциональные взаимосвязи между ними и декларированием.
Тем не менее этот тематический аспект хорошо соотносится с функциональным методом и должен приниматься во внимание в ходе системного анализа противодействия коррупции. Функциональный метод и системный анализ методологически тем более важны, что в настоящее время национальные правовые системы различным образом определяют цели института декларирования, а международное экспертное сообщество склонно считать правовой целью режима раскрытия информации об активах исключение потенциальных коллизий интересов в будущем и содействие урегулированию таких коллизий в соответствующих случаях, а также обеспечение того, чтобы коррумпированные публичные должностные лица не смогли скрыть доходы от любой незаконной деятельности [26] [27] [28] [29]. Таким образом, этический смысл декларирования испытывает воздействие вменяемой ему антикоррупционной функции.
3.4. Сравнительно-системный подход
В рамках обозначенной методологии в настоящей работе институт декларирования исследуется сравнительно-правовым и системно-аналитическим инструментарием в этической парадигме по следующим показателям доверительности как цели раскрытия личной информации публичного служащего: 1) объем раскрываемой личной (неслужебной) информации; 2) исключительность (личный характер) источника декларируемых сведений; 3) доступность (открытость) деклараций; 4) контролируемость деклараций. В необходимых случаях исследование по названным показателям дополняется изучением системных связей декларирования с другими институтами, действующими в разных странах, с использованием функционального метода и метода системного анализа.
4. Результаты исследования
4.1. Объем раскрываемой личной (неслужебной) информации
В разных странах объем декларируемых сведений существенно различается. Пункт 5 статьи 8 Конвенции ООН против коррупции предусматривает предоставление публичными должностными лицами соответствующим органам деклараций, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Однако такой широкий перечень объектов декларирования в национальной практике встречается довольно редко.
Например, в США [30] отчет публичного должностного лица должен содержать полные данные о следующем:
источник, тип и сумма или стоимость дохода из любого источника (кроме текущего места работы в правительстве США), а также источник, дата и сумма гонораров из любого источника в сумме 200 или более долларов США, источник, дата и сумма выплат, произведенных благотворительным организациям вместо гонораров;
источник и вид дохода в виде дивидендов, ренты, процентов и прироста капитала, сумма или стоимость которых превышает 200 долларов США;
идентификационные данные источника, краткое описание и стоимость всех подарков, которые в совокупности превышают минимальное значение (как правило, 250 долларов США), кроме обычных подарков не дороже 100 долларов США, любых подарков от родственников, а также питания, проживания или развлечений, предоставленных ему в рамках личных взаимоотношений в качестве проявления гостеприимства;
идентификация источника и краткое описание (включая маршрут поездки, даты и характер предоставленных расходов) возмещений, полученных из любого источника, в сумме, превышающей минимальное значение.
идентификационные данные и стоимостная категория стоимости любого имущественного интереса в торговле, бизнесе, инвестициях или источнике дохода стоимостью свыше 1000 долларов США, кроме депозитов на общую сумму не более 5000 долларов США;
личность кредитора (кроме супруга, родителя, брата, сестры, ребенка или ребенка супруга) и стоимостная категория обязательств, превышающих 10000 долларов США, кроме ипотеки недвижимости, являющейся личным местом жительства декларанта или его супруга, кредита, обеспеченного личным транспортным средством, бытовой мебелью или техникой;
краткое описание, дата и стоимостная категория любой покупки, продажи или обмена (кроме сделок между декларантом и его супругом или детьми-иждивенцами), который превышает 1000 долларов США, касательно недвижимости (кроме используемой исключительно как личное место жительства декларанта или его супруга) и ценных бумаг.
удостоверение всех занимаемых должностей, в качестве должностного лица, директора, доверенного лица, партнера, собственника, представителя, работника или консультанта любой коммерческой или некоммерческой организации, учебного или другого учреждения (за исключением США), кроме должностей в религиозной, социальной, братской или политической организации и должности исключительно почетного характера;
личность каждого источника компенсации сверх 5000 долларов США и краткое описание выполняемых обязанностей или услуг, предоставляемых декларантом для каждого такого источника (кроме правительства США);
указание даты, сторон и условий любого соглашения или договоренности относительно будущего трудоустройства, отпуска на период службы декларанта, продолжения выплат бывшим работодателем (помимо правительства США), продолжающегося участия в программе социального или пенсионного обеспечения бывшего работодателя;
категория общей денежной стоимости любого интереса декларанта в квалифицированном слепом трасте.
Таким образом, в США детально декларируются доходы, сделки, долги и занятость. Расходы не считаются самостоятельным объектом декларирования, но они охватываются декларированием сделок, а имущество декларируется только в связи с доходом или иным имущественным интересом либо совершенной сделкой. Обобщенно объекты декларирования можно определить как имущественные интересы и аффилиация. От декларирования освобождены имущественные интересы и аффилиация, являющиеся обычными и потому не представляющие публичного интереса, а именно: 1) незначительные по стоимостному показателю; 2) связанные исключительно с личными (семейными, родственными) отношениями и потребностями; 3) религиозный, социальный, братский, политический и почетный статус лица.
В Великобритании [31] [32] декларируются доходы от трудовой деятельности, оказания услуг, управления компаниями, ожидаемые доходы, подарки и пожертвования на сумму свыше 500 фунтов стерлингов, любые подарки, выплаты и поездки за границу в связи с замещаемой должностью или политической деятельностью, недвижимое имущество, акции (если они составляют более 15% от капитала компании или их стоимость превышает должностное содержание), регулируемые транзакции. Если объект недвижимости используется для проживания, то он декларируется в случае, если приносит доход или его стоимость превышает должностное содержание.
В Сингапуре [33] декларируются инвестиции, недвижимость, ценные бумаги и финансовые обязательства. В Гонконге [34] декларируются инвестиции, акции, недвижимое имущество в Гонконге или за его пределами, ценные бумаги, фьючерсы и опционы. На Филиппинах [35] декларируются недвижимое имущество и его улучшения, движимое имущество и иные активы, в том числе инвестиции, наличные и безналичные денежные средства, акции и облигации, а также обязательства, доли в капиталах компаний и финансовые связи. В Малайзии [36] объектами декларирования являются недвижимое имущество, в том числе земельные участки, бизнес членов семьи, транспортные средства, наличные и безналичные денежные средства, доли участия в компаниях, акции и облигации, лицензии и разрешения, ювелирные украшения. Декларирование доходов и расходов в Сингапуре, Гонконге, Малайзии и на Филиппинах как таковое не предусмотрено.
В Канаде [37] [38] [39] декларируются доходы от бизнеса, сведения о фермерских хозяйствах, недвижимости и ином имуществе, находящемся в собственности. Не подлежит публичному декларированию имущество, которое используется служащим и членами его семьи для личных нужд, а также имущество, которое не используется для извлечения прибыли: в частности, недвижимость, в которой проживает служащий и его семья, личные транспортные средства, предметы домашнего обихода, антиквариат, предметы искусства, денежные средства на банковских счетах и наличные денежные средства, пенсионные права.
В Исландии [40] [41] декларируются занятость (оплачиваемая работа и другая деятельность, приносящая доход; включение в совет директоров компании; договоры с бывшим и будущим работодателями), обязательства, финансовая поддержка, подарки, поездки внутри страны и за рубежом, освобождение от задолженности, активы (имущество с долей собственности не менее 1/3, участие в юридическом лице с долей не менее 1/4), названия компаний и банков — источников дохода. Не декларируются жилые помещения и дачи, предназначенные дли личного и семейного использования, а также земельные участки, на которых расположены такие жилые помещения и дачи.
Во Франции [42] декларируются: недвижимость, в том числе недостроенная, движимое имущество; страхование жизни; денежные средства на банковских счетах и сберегательных книжках; транспортные средства с двигателем, лодки и самолеты; иное имущество; обязательства; активы в торгово-промышленных предприятиях, клиентская база, данные о занимаемых должностях; недвижимое и движимое имущество и денежные средства в иностранных государствах. В Болгарии [43] декларируются доходы от любых занятий, если они превышают 500 лев, имущество и обязательства (недвижимое имущество, транспортные средства, денежные средства и обязательства на сумму более 5000 лев, акции и доли в капиталах компаний). В Испании [44] декларируются доходы, недвижимое и движимое имущество, акции, паи и доли в компаниях. В Португалии [45] декларируются доходы, недвижимое имущество, доли в компаниях, акции и иные ценные бумаги, транспортные средства, банковские счета (в том числе кредитные), обязательства. В Эстонии [46] декларируются недвижимое имущество, транспортные средства, акции и иные ценные бумаги, исковые требования имущественного характера к другим лицам, любые виды доходов, в том числе от деятельности юридических лиц.
В Чили [47], Аргентине [48] [49], Гватемале [50], Коста-Рике [51] и Парагвае [52] публичные должностные лица обязаны в своих отчетах представлять сведения о наличии у них недвижимого имущества, транспортных средств, ценных бумаг, акций, долей в компаниях, денежных средств на банковских счетах, любых возможных источников дохода, а также задолженностях. Кроме того, в Аргентине декларируются наличные деньги, в Коста-Рике — домашний скот, предметы домашнего обихода, нематериальные активы и расходы, в Парагвае — сельскохозяйственная деятельность и мебель в жилых помещениях. В Мексике [53] декларируются занимаемые должности, доходы, недвижимое имущество, транспортные средства, ювелирные украшения, предметы домашнего обихода, электроприборы, коллекции и произведения искусства, денежные средства на банковских счетах, инвестиции, доходы от доверительного управления имуществом.
4.2. Исключительность (личный характер) источника декларируемых сведений
|
Рус
© 1998 – 2024 Nota Bene. Publishing Technologies. NB-Media Ltd.
