Экологическая политика в области обращения с отходами в ЕС и в России

В последние годы специалисты многих стран уделяют самое пристальное внимание ис­следованию проблем экологической политики, ее связям с другими видами политики (транспортной, энергетической, сельскохозяйственной, здравоохра­нительной и т.п.), структуре, правовым основаниям и механизмам реализации ^[1].

Государственная экологическая политика (по одному из мнений, выработанных в литературе) - это «совокупность решений и действий, осу­ществляемых уполномоченными органами власти и управления в области охраны окружающей среды в масштабах государства по различным направле­ниям, а также используемых для этого правовых и лежащих вне сферы права способов и средств»^[2].

По своей структуре она является сложной. Так, в государственной экологической политике выделя­ют приоритетные, перспективные, долгосрочные и текущие задачи (направления либо элементы) - в зависимости от значимости и времени реализации. На наш взгляд, структуру экологической политики можно построить по аналогии со структурой (систе­мой) экологического права ^[3]. Это дает возможность подчеркнуть ее комплексный характер и самостоя­тельную роль. Соответственно, выделяются поли­тика в области охраны: животного мира, водных ресурсов и объектов; лесов; растительного мира вне лесов; недр; почв и т.п., а также политика в области обращения: с отходами, с опасными веществами, с генно-модифицированными организмами и т.п. Кроме того, экологическую политику можно струк­турировать в зависимости от сферы отношений, в которых она преимущественно разрабатывается и реализуется. Тогда говорят об эколого-правовой политике (а в ее рамках, например, об уголовно-экологической политике); эколого-экономической политике или политике в области экономики приро­допользования и др. Наконец, существуют между­народная (или глобальная) экологическая политика, национальная, региональная, местная.

Значение и влияние экологической политики определяется многими обстоятельствами: проявле­ниями экологического кризиса, состоянием и качес­твом окружающей среды и ее отдельных компонен­тов, развитостью законодательства, стабильностью экономики и финансов, наличием оргструктур и их подготовленностью к осуществлению эколого-поли-тических решений, мер и действий, политической волей и многими другими. Учет этих и других обстоятельств, как известно, привел к необходимости принятия эколого-политического документа глобального масштаба – декларации Рио-де-Жанейро (1992 г.) Далеко не последнее место здесь занимают и связи экологической поли­тики с другими видами политики: транспортной, энергетической, сельскохозяйственной, научной, торговой и др., поскольку реализация любой из политик, из указанных видов политик затрагивает и сферу экологической политики. Это отлично прослеживается в тексте Экологической доктрины Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р. Иногда, к сожалению, с отрицательными для охраны окружающей среды последствиями. Достаточно сослаться на экономическую, промышленную и экологическую политику таких стран как Индия, Китай, США по вопросам охраны климата и сокращения выбросов парниковых газов, либо на политику России в области обращения (ввоза на территорию Российской Федерации) радиоактивных и в целом политику торговли отходами.

Политика в области обращения с отходами, на наш взгляд, занимает особое место в структуре эко­логической политики, т.к. отходы производства и потребления могут оказывать и оказывают негативное воздействие на все компоненты окружающей среды – воду, леса, почвы, атмосферный воздух, животный и растительный мир, на пригодность недр к использо­ванию и чистоту подземных вод, а также на состояние здоровья людей и безопасность территорий, особенно городов и других населенных пунктов ^[4].

Данная политика также самым непосредствен­ным образом связана с энергетической, транспор­тной и торговой политикой, соответственно, по направлениям использования энергии в результате переработки или сжигания отходов; возникновения угроз экологической безопасности при перемеще­нии отходов как внутри страны, так и трансгранич­ном; продажи отходов индустриально-развитыми странами в страны третьего мира и т.д.

Кроме того, значение политики в области обращения с отходами определяется постоянным ростом объемов образования отходов и увеличением затрат на их сбор, хранение, переработку, захоронение. Приведем несколько примеров. Еще в конце 70-х годов XX века только на территории США было выявлено 20 тыс. несанкционированных свалок, в Дании-3200, В Нидерландах – 4000 ^[5].

По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году», в России ежегодно образуется около 4500 млн. тонн отходов. Их сбор, хранение, перевозка, уничтожение влекут существенные расходы. Вторичное использование составляет лишь 39,7%. В настоящее время нет точных данных по количеству учтенных и неучтенных свалок отходов в Российской Федерации, по различным источникам их количество колеблется от 20 до 25 тысяч, а площадь, занимаемая складируемыми отходами – от 80 до 120 тысяч кв. км. Все это негативным образом сказывается на состоянии окружающей среды и здоровья населения Российской Федерации.

Таблица 1

Структура отходов, образовавшихся на территории города Москвы в 2008, 2009 и 2010 годах

В странах ЕС ежегодно производится примерно 910 млн. тонн отходов (промышленных и бытовых) и, кроме того, примерно 680 млн. тонн сельскохо­зяйственных отходов, а также 160 тонн радиоак­тивных отходов (это данные без учета сведений о производстве отходов в странах, вступивших в ЕС, начиная с 1 мая 2004 г.). Кроме того, инциденты и аварии, имевшие место при транспортировке и за­хоронении отходов в странах Европейского Союза (Сообщества) и в других странах, показали, насколь­ко велико политическое значение этого раздела экологического права. Внимание общественности, политиков и экологов (юристов и неюристов) было привлечено к проблемам правового регулирования обращения с отходами и, отметим, не только не ос­лабевает в наши дни, но, пожалуй, становится все более пристальным.

В объемном труде по экологическому пра­ву Германии приводятся данные о количестве и структуре отходов, образующихся ежегодно в этой стране ^[6].

Таблица 2

Значение экологической политики трудно переоценить, поскольку именно она определяет направления формирования и развития экологического законодательства, систему и структуру органов, её осуществляющих, а также конкретные меры по охране окружающей среде ^[7].

В Российской Федерации пока что это остается нерешенной проблемой. С одной стороны, принят ряд актов, определяющих экологическую политику Российского государства в целом, или по отдельным её направлениям и сферам, либо в контексте международных обязательств. Следует также принято во внимание, что во многих федеральных законах, регулирующих вопросы охраны окружающей среды и природопользования, хотя и не говорится непосредственно и прямо об экологической политике, тем не менее, обозначаются её приоритеты, цели и средства реализации.

С другой стороны, в нашей стране проблематикой государственной экологической политики пренебрегают ^[8]. Возможно, именно поэтому законодательное закрепление её основ, принципов и направлений остается мозаичным, пробельным и потенциально неэффективным.

Польский законодатель выбрал совершенно иное решение (кстати, несвойственное и большинству стран – участниц ЕС). Восьмого мая 2003 г. Сеймом Республики Польша был принят Закон об экологической политике государства на период 2003 – 2006 гг. с учетом перспективы на период 2007 – 2010 гг.

Этот Закон вводит обязанность государства каждые 4 года разрабатывать и актуализировать экологическую политику Республики Польша. Предписания закона упорядочивают накопленную в предыдущие периоды практику создания различных документов, регулирующих эколого-политические вопросы в разрезе различных временных периодов либо – без конкретного определения времени действия – практику, реализуемую с 1990 г. Именно в 90-х годах в связи с изменениями государственной политики по экономическому устройству Польши был выработан первый документ об экологической политике, принятый Советом Министров, а в 1991 г. он был утвержден Сеймом и Сенатом Республики Польша.

В 2000 г., т.е. по истечении 10 лет с момента принятия документа о первой польской экологической политике, парламент Республики Польша утвердил «Вторую экологическую политику государства». Она устанавливает экологические цели государства на периоды до 2010 г. и 2025 г.

В Законе от 8 мая 2003 г. четко определены два этапа формирования и реализации государственной экологической политики в Польше: 2003 – 2006 гг. и 2007 – 2010 гг. Они согласованы с Шестой программой ЕС по охране окружающей среды. Напомним, что Шестая программа также завершается в 2010 г.

В Республике Польша, как и в других странах, происходит увеличение объемов коммунальных отходов. Ежегодно образуется почти 300 кг таких отходов на душу населения. Хотя это составляет всего 50% количества коммунальных отходов, образующихся в развитых странах ЕС, ситуация в Республике Польша настораживает и требует принятия специальных мер по управлению коммунальными и бытовыми отходами согласно требованиям законов от 11 мая 2001 г. об упаковках и отходах от упаковок, об обещаниях предпринимателей в сфере управления отходами, о продуктовой оплате и депозитной оплате ^[9]. Польские специалисты разъясняют, что продуктовые и депозитные платы являются относительно новым инструментом охраны окружающей среды. Основным положением данного Закона является введение обязанности обеспечения предпринимателем (производителем) переработки или рециклинга отходов, возникших от таких продуктов.

В экологической политике среди целей улучшения ситуации в области управления отходами на период до 2010 г. обозначены как приоритетные в первую очередь, правовые цели. Это полное введение в действие правовых требований, содержащихся в Законе об отходах и конкретизирующих его распоряжениях; ратификация международных конвенций об управлении отходами и применение национального законодательства в соответствии с этими конвенциями.

Кроме того, в 2020 г. запланировано завершить создание системы обезвреживания опасных отходов, а также уменьшить на 30% – до 2006 г. и на 75% к 2010 г. (по сравнению с 2000 г.) объем складируемых бытовых (коммунальных) отходов за счет их переработки. Среди действий особо следует отметить создание системы демонтажа и переработки старых автомобилей, информационных систем, программ обезвреживания отходов и др.

Экологическая политика в Российской Федерации осуществляется на основе и в соответствии с положениями Конституции РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации ведомственными актами, актами органов местного самоуправления ^[10].

Конституция РФ содержит ряд норм, необходимых для формирования, развития и реализации экологической политики всеми участвующими в этих процессах субъектами права – государством в целом, субъектами РФ, органами государственной, исполнительной и судебной власти разного уровня, муниципальными образованиями, гражданами и их объединениями.

В соответствии с разработанными в отечественной доктрине позициями, конституционные нормы об экологической политике разделяются на общие и специальные. К общим М.М. Бринчук относит нормы о государственном устройстве, содержащиеся в гл. 1 Конституции РФ. К специальным нормам М.М. Бринчук относит нормы, определяющие предметы ведения (исключительного и совместного) Федерации и ее субъектов. Эти нормы устанавливают сферы экологической политики и рамки соответствующей деятельности осуществляющих ее субъектов. Далее, он включает в эту же группу нормы, устанавливающие экологические права граждан, и т.п.^[11].

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений к Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 122-ФЗ многие полномочия в области государственного экологического контроля и в иных сферах были переданы муниципальным образованиям. Это решение существенным образом изменило подходы к государственной экологической политике и иначе определило круг и полномочия субъектов ее реализации.

Федеральное законодательство по вопросам экологической политики, как уже отмечалось, представлено актами различной формы: законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

В базовом акте российского экологического законодательства – Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. вопросы экологической политики регулируются в наиболее общем плане. В статье 5 Закона в числе прочих полномочий органов государственной власти Российской Федерации указаны полномочия по обеспечению проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ согласно ст. 6 наделены полномочиями на «участие в разработке федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации и соответствующих программ», а также на реализацию федеральной политики на территориях субъектов РФ с учетом их географических, природных, социально-экономических и иных особенностей. Но Закон ничего не говорит о полномочиях соответствующих органов в области самостоятельной региональной экологической политики.

В Федеральном законе от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» в главе 11 регулируются вопросы государственного управления, осуществляемого на основе таких принципов как недопущение необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей среды; обязательность государственного регулирования выбросов вредных веществ и оказания вредных физических воздействий.

О принципах государственной политики говорится в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления». Принципами политики называются комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов, доступ к информации и т.п.

Ядром правового регулирования экологической политики, безусловно, являются посвященные ей указы Президента РФ. Рассмотрим наиболее значимые их черты, т.е. цели, задачи, принципы, направления, которые и определяют основные начала и требования к реализации экологической политики российского государства.

1. Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития ^[12]. Здесь тесно увязаны такие компоненты экологической стратегии как защита конституционных прав граждан с решением социально-экономических задач и задач охраны окружающей среды, сбережения и восстановления природных ресурсов. Далее, подчеркивается связь экологической политики с социальной, финансовой и налоговой политикой; устанавливается обязательность государственного регулирования, что подразумевает ответственность государства за формирование и реализацию различных направлений эколого-политической деятельности; наконец, устанавливается связь между стратегией устойчивого развития и экологической безопасностью.

Поскольку Основные положения государственной стратегии формировались во исполнение международных обязательств, в них отражены идеи документов, принятых в Рио-де-Жанейро и, следовательно, определены эколого-политические задачи и направления по охране среды обитания человека и участию России в решении глобальных экологических проблем. В то же время в Основных положениях учтены и особенности социально-экологической ситуации в стране. Отдельный раздел посвящен восстановлению нарушенных экосистем в экологически неблагоприятных районах страны. Здесь выделены три группы объектов эколого-политической деятельности: природные комплексы, обычно взятые в крупном масштабе (бассейны озера Байкал, реки Волги и т.п.); крупные города и промышленные центры, а также радиационно и иным образом загрязненные территории.

2. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию ^[13]. В ней развиты и детализированы многие идеи Основных положений государственной стратегии, о которых речь шла выше. В частности здесь сформулированы такие задачи как обеспечение стабилизации экологической ситуации, улучшение состояния окружающей среды путем проведения комплексных экономико-природоохранных мер, оказание воздействия на хозяйственную деятельность путем внедрения эколого-дружественных (энерго- и ресурсосберегающих) технологий, совершенствование законодательства и др.

Особого внимания заслуживают положения Концепции, касающиеся региональных аспектов устойчивого развития. На основе федерального законодательства перед регионами поставлены задачи - с учетом местных особенностей обеспечить осуществление природоохранных мероприятий на территории городов и населенных пунктов (санитарная очистка, благоустройство, озеленение, проведение эколого-медицинских, в том числе санитарно-эпидемиологических мероприятий).

3. Военная доктрина Российской Федерации^[14]. Здесь определены задачи по обеспечению экологической безопасности населения и территории, в том числе связанные с работами по уничтожению химического оружия, охраной ядерных объектов, других потенциально опасных объектов, а также меры военного характера по защите национальных интересов России в пределах приграничной зоны, воздушного пространства, подводной среды, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, по предотвращению использования в военных конфликтах, организованной преступностью и при террористической деятельности средств, которые могут вызвать экологические катастрофы (биологическое, химическое, ядерное и иное оружие массового поражения).

4. Морская доктрина РФ^[15]. В ней определены основные начала, задачи и направления национальной морской политики России, тесно связанной с ее экологической политикой благодаря единому объекту – морским ресурсам. Помимо экономических аспектов, касающихся развития промышленного рыболовства и разработки минеральных ресурсов исключительной экономической зоны, континентального шельфа, внутренних морских вод, в Доктрине велик блок экологического характера – об охране морских биоресурсов, о мониторинге морской среды, о профилактике загрязнения морских акваторий и т.д.

5. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года ^[16]. Она определяет основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов, защиту от негативного воздействия вод, а также по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере.

Стратегия закрепляет базовые принципы государственной политики в области использования и охраны водных объектов, предусматривает принятие и реализацию управленческих решений по сохранению водных экосистем, обеспечивающих наибольший социальный и экономический эффект, и создание условий для эффективного взаимодействия участников водных отношений.

6. Экологическая доктрина РФ^[17]. Она определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в России единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Положения Доктрины подробно анализировались в литературе.

В разделе об общих положениях подчеркивается, что формирование и реализация социально-экономического развития страны и государственной экологической политики должны быть взаимосвязаны, поскольку здоровье, социальное и экономическое благополучие населения находят