|
DOI: 10.7256/2454-0706.2019.5.27942
Дата направления статьи в редакцию:
07-11-2018
Дата публикации:
29-05-2019
Аннотация:
Полноценная реализация и защита прав, свобод и законных интересов граждан России и реализация на практике конституционных принципов народовластия и участия народа в управлении государственными делами требует постоянного совершенствования системы правового регулирования институтов гражданского общества в нашей стране. Одной из базовых гарантий всестороннего функционирования и развития гражданского общества в демократическом государстве выступает институт общественного контроля. Оптимизация процессов организации и функционирования общественного контроля в Российской Федерации предполагает использование положительного опыта организации и осуществления данного института в нашей стране на более ранних исторических этапах ее развития. В связи с этим, особую актуальность и значимость приобретает исследование опыта института народного контроля власти в СССР. В исследовании использовался ряд научных методов, в частности: обобщение; исторический; системный; сравнение; моделирование; аналогия; анализ; сравнительно-правовой; историко-правовой; правового прогнозирования; оценки; классификации. Данная статья посвящена сравнительно-правовому исследованию институтов общественного контроля власти в Российской Федерации и народного контроля власти в СССР на предмет использования позитивного опыта последнего. В связи с этим, в работе проведен сравнительно-правовой анализ нормативно-правовой базы общественного и народного контроля власти, сопоставлены их понятия, принципы, задачи, объекты, состав и полномочия субъектов, юридическая сила и характер принимаемых ими решений. Это позволило определить пределы использования опыта народного контроля власти в СССР в процессе оптимизации общественного контроля в России, сформулировав конкретные предложения и рекомендации.
Ключевые слова:
народный контроль власти, общественный контроль, СССР, Российская Федерация, Конституция, оптимизация, конституционно-правовой анализ, позитивный опыт, сравнительно-правовой, народовластие
Abstract: The full realization and protection of rights, freedoms and legitimate interests of the Russian citizens, as well as practical implementation of the constitutional principles of democracy and people’s participation in state administration requires constant improvement of the system of legal regulation of the civil society institutions in Russia. One of the basic guarantees of the balanced functioning and development of civil society in democratic state is the institution of public control. Optimization of the processes of organization and realization of public control in the Russian Federation suggests using the previous positive experience in this regards. Therefore, special relevance gains the examination of experience of the institution of people’s control in the Soviet Union. This article is dedicated to the comparative-legal study of the institutions of public control in the Russian Federation and people’s control in the Soviet Union with regards to application of positive experience of the latter. The author conducts a comparative-legal analysis of the regulatory framework of public and people’s control; pursues correlation between the concepts, principles, objectives, goals, composition and authorities of the subjects, as well as legal force and the character of decision-making. This allowed determining the limits in application of people’s control in the Soviet Union in the context of optimization of public control in the Russian Federation, formulating specific proposals and recommendations.
Keywords: people's control of power, public control, USSR, Russian Federation, Constitution, optimization, constitutional and legal analysis, positive experience, comparative law, democracy
Представляется, что для оптимизации процессов формирования и функционирования общественного контроля в Российской Федерации необходимо использовать позитивный опыт организации и осуществления народного контроля власти в СССР. Ряд авторов совершенно справедливо отмечает, что в угаре антикоммунистических настроений после распада СССР положительный опыт формирования и функционирования института народного контроля в СССР был незаслуженно забыт, а его результаты в части, например, обеспечения законности в деятельности не только органов власти, но и хозяйствующих субъектов, не используется в современной практике общественного контроля власти. [1, с. 146-153; 2, с. 11-120; 3, с. 27-32]
При этом, эффективность народного контроля в СССР подтверждалась не только выявлением, предупреждением и пресечением нарушений социалистического законодательства, но и вполне реальной выгодой экономического характера. Так, органы народного контроля СССР только в 1983 году вскрыли более 34 тыс. случаев нарушения социалистического законодательства на производстве, [4] а в период 1980-1989 годов ими был выявлен ущерб, причиненный правонарушениями, совершенными в рамках деятельности советских предприятий, на сумму 18,3 млрд. руб. [5]Ряд авторов советского периода отмечал, например, особую эффективности народного контроля в строительной отрасли в силу ее значимости для поддержания темпов развития советской экономики, а также в связи с тем, что данная отрасль была одним из лидеров в экономике по числу правонарушений и преступлений, включая хищения социалистической собственности, и это требовало повышенного контроля общества по предупреждению и пресечению нарушений социалистической законности в ней. [6] Большую эффективность народный контроль показал и в обеспечении темпов развития промышленности, транспорта и связи. [7;8] Данные обстоятельства подтверждают уникальность опыта формирования и функционирования системы народного контроля в СССР.
В связи с этим, проведем сравнительно-правовой анализ нормативно-правовой базы общественного и народного контроля власти, сопоставив их понятия, принципы, задачи, объекты, состав и полномочия субъектов, юридическую силу и характер принимаемых ими решений. Это позволит определить пределы использования позитивного опыта организации и осуществления народного контроля власти в СССР в процессе оптимизации системы общественного контроля в Российской Федерации.
Анализ нормативно-правовой базы народного контроля власти в СССР показывает, что данный институт имел широкое закрепление в основном законе страны, и данное обстоятельство выгодно отличало его от правовой институционализации общественного контроля в Конституции Российской Федерации.
В частности, институт народного контроля власти упоминался прямо или косвенно в Конституции СССР в статье 3 (где декларировалась подотчётность народу всех органов государственной власти в соответствии с принципом демократического централизма, сочетающим единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах), в статье 8 (в которой закреплялось право трудовых коллективов на участие в обсуждении и решении государственных и общественных дел, в планировании производства и социального развития, в подготовке и расстановке кадров, в обсуждении и решении вопросов управления предприятиями и учреждениями, улучшения условий труда и быта, использования средств, предназначенных для развития производства, а также на социально-культурные мероприятия и материальное поощрение), в статье 9 (где народный контроль объявлялся основой социалистической демократии, наряду с участием граждан в управлении делами государства и общества, повышением активности общественных организаций, расширением гласности, а также постоянным учетом общественного мнения), в статье 48 (согласно которой народный контроль закреплялся в качестве одной из возможностей, обеспечивающих право граждан СССР на участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения), в статье 49 (которая обязывала должностных лиц под угрозой привлечения к ответственности к принятию необходимых мер в связи с предложениями и заявлениями граждан, внесёнными в государственные органы и общественные организации, содержащими критику недостатков их работы и предложения об улучшении деятельности), в статье 92 (где определялся порядок формирования советами народных депутатов органов народного контроля, сочетающего государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях, а также закреплялись цели, задачи и формы народного контроля в связи с обеспечением контроля выполнения государственных планов и заданий, ведением борьбы с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, способствованием совершенствованию работы государственного аппарата), в статье 107 (закреплявшей право избирателей на отзыв депутатов советов всех уровней как обеспечительную меру в реализации народного контроля), в статье 126 (регулирующей вопросы формирования Комитета народного контроля СССР, возглавляющего систему органов народного контроля, а также предусматривающей необходимость принятия Закона о народном контроле СССР, детализирующего организацию и порядок деятельности всей системы органов народного контроля в стране), в статье 152 (закреплявшей право народа на контроль за деятельностью судей и народных заседателей путем их избрания и отзыва на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании). [9]
Конституция Российской Федерации, в отличие от Конституции СССР не закрепляет понятия общественного контроля, не формализует систему его органов, и не содержит указания на принятие отдельного федерального закона (или федерального конституционного закона), посвященного вопросам организации и деятельности системы органов общественного контроля власти в стране.
Это обстоятельство существенно снижает роль и значимость федеральных законов «Об Общественной палате Российской Федерации» от 04.04.2005 № 32-ФЗ и «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ[10; 11] по сравнению с предусмотренным Конституцией СССР Законом СССР «О народном контроле СССР» от 30.11.1979 № 1159-х, [12]а также многочисленных региональных законов и муниципальных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы формирования и функционирования региональных и муниципальных общественных палат, а также организацию общественного контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
При создании Конституции Российской Федерации 1993 года совершенно незаслуженно был изъят раздел «Гражданское общество», содержавшийся в проекте, разработанном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ, [13] в котором рассматривались и вопросы общественного контроля власти. В связи с этим, представляется справедливым предложение профессора Ю.А. Дмитриева относительно того, что для конституционной институционализации общественного контроля в Российской Федерации следует «вместо точечных изменений внести в Конституцию РФ дополнительную главу 3.1 «Гражданское общество» … поскольку для наполнения этой главы конкретным содержанием необходимо длительное публичное обсуждение ее проекта с участием многих специалистов, ограничимся одним частным предложением: в этой главе должны быть определены формы, цели и методы, но главное - участники общественного контроля … и сделать это должны не бюрократические субъекты, как указано в Законе, а сами граждане страны». [14, с. 44]
Отсутствие конституционно-правового закрепления системы общественного контроля в Российской Федерации не только принижает его роль, сводя общественный контроль к вспомогательной деятельности, результаты которой носят для органов государственной власти и местного самоуправления, в основном, рекомендательно-информационный характер, но и препятствует построению единообразной нормативно-правовой базы регулирования деятельности по организации и осуществлению общественного контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Необходимость нормативно-правового закрепления понятия народного контроля власти в СССР осознавалась и подчёркивалась еще основателем Советского государства В.И. Лениным, который отмечал, что «контроль без власти есть пустая фраза… для того чтобы контролировать нужно иметь власть».[15, с. 345-346]
Таким образом, народный контроль власти должен подкрепляться реальными полномочиями органов, его осуществляющих. В связи с этим, ключевым вопросом социалистической демократии объявлялась необходимость организации системы народного контроля власти на всех ее уровнях. [16, с. 696-7033; 17, с. 17-22]
При этом, детальное регламентирование народного контроля власти в советском законодательстве как гарантии и реального механизма реализации принципа народовластия и участия народа в управлении государственными делами оказало существенное влияние после Второй мировой войны на нормативно-правовое обеспечение общественного контроля в международном масштабе при образовании ООН и принятии Устава ООН и международных пактов о социальных и культурных, гражданских и политических правах.
Понятие народного контроля власти в СССР достаточно широко формулировалось в преамбуле Закона СССР «О народном контроле СССР» от 30.11.1979 № 1159-х, согласно которому «в Советском государстве, выражающем волю и интересы всего народа, право контроля принадлежит самому народу как единственному хозяину своей страны. Распространяясь на хозяйственную жизнь и социально-культурное строительство, на область производства и распределения, на деятельность государственного аппарата, народный контроль играет важную роль в осуществлении задач и функций Советского социалистического общенародного государства». [12]
В отличие от советского законодательства, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ не определяет народ в качестве субъекта общественного контроля, существенно ограничивает деятельность органов общественного контроля, сводя его цели к наблюдению за работой органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также общественной проверке, анализу и общественной оценке издаваемых ими актов и принимаемых решений. [10; 11]
При этом, вне зоны деятельности общественного контроля в Российской Федерации оказываются (в отличие от народного контроля во времена СССР) деятельность общественных организаций (включая политические партии), производственно-распределительная деятельность, хозяйственная жизнь и социально-культурное строительство, осуществляемые частными хозяйствующими субъектами (юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и т.п.).
В советском законодательстве субъекты (органы) народного контроля были формализованы на более высоком уровне (прежде всего, в основном законе страны) и обладали большими полномочиями, чем субъекты общественного контроля в Российской Федерации.
Так, народный контроль СССР, сочетая в себе государственный контроль с общественным, предполагал, что в органы народного контроля будут входить как представители государственных органов, так и представители общественности. Например, согласно статье 1 Закона СССР «О народном контроле СССР» от 30.11.1979 № 1159-х в состав комитетов народного контроля входили представители государственных органов и общественных организаций, рабочие, колхозники, служащие, деятели науки и культуры, работники средств массовой информации, руководящие работники и активисты органов народного контроля. [12]
Однако ряд авторов отмечает то обстоятельство, что субъекты народного контроля в своей деятельности существенно зависели от мнения КПСС. В частности, А.Ю. Сунгуров отмечает: «Народный контроль, как и все остальные “общественные” организации, сам находился под плотным контролем КПСС. Значимость народного контроля и особое внимание КПСС к этой организации отражалась, в частности, в том, что председатель первичной организации народного контроля входил “по должности” в состав партийного бюро предприятия, наряду с председателем профкома. Народный контроль позволял выявлять определенные недостатки в производственном процессе, но в “строго определенных пределах”, пока выявленные факты не затрагивали интересы влиятельных лиц из партноменклатуры. Если же “народные контролеры” принимали свою деятельность слишком всерьез, их вскоре выводили из состава “постов НК”, а далее - могли перевести и в разряд кляузников и сутяжников». [18]
Но данный аргумент носит спорный характер, так как согласно ст. 3 Закона «О народном контроле в СССР» от 30.11.1979 № 1159-х, органы народного контроля призваны были вести систематическую проверку выполнения не только советских законов и решений Правительства, но, в первую очередь, директив партии. [12] Таким образом, в определенной степени в поле зрения органов народного контроля была деятельность низовых партийных организаций в части соблюдения последними директив центральных органов КПСС.
Анализ научной литературы советского периода показывает, что практическая деятельность органов народного контроля осуществлялась под руководством КПСС, являясь механизмом реализации партийных решений.[19] Тем более, что низовые организации народного контроля комплектовались преимущественно из членов партии и ВЛКСМ. Отчасти это было вызвано тем, что в последней Конституции СССР 1977 года в статье 6 Коммунистическая партия Советского Союза была определена в качестве руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций. [9] Следовательно, в последние годы существования СССР Коммунистической партии был придан надгосударственный статус, делавшее ее неподконтрольной со стороны органов государственной власти.
Однако, партийный контроль в отношении органов народного контроля несколько уравновешивался тем обстоятельством, что их деятельность осуществлялась также и под непосредственным руководством со сторон Советов народных депутатов всех уровней, а также Совета министров СССР (в отношении Комитета народного контроля СССР). [20] Это давало возможность органам народного контроля доводить информацию о результатах своей деятельности довольно широкому кругу должных лиц органов власти.
Так, согласно статье 12 вышеназванного закона, Комитет народного контроля СССР образовывался Верховным Советом СССР, а свою деятельность осуществлял под руководством Верховного Совета СССР, его Президиума и Совета Министров СССР, то есть один из основных органов народного контроля формировался и был подчинен государственным органам.[12]
Это обстоятельство перекликается с действующим Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» от 04.04.2005 № 32-ФЗ, согласно которому в создании Общественной палаты страны и избрании ее членов основная роль также отводится органам государственной власти (например, Президенту Российской Федерации). [11]
Однако, процедуры формирования (создания) органов народного контроля низового звена в СССР предполагали большую их независимость от государственного аппарата по сравнению с субъектами общественного контроля в Российской Федерации. Так, согласно Закону «О народном контроле в СССР» от 30.11.1979 № 1159-х органы народного контроля всех уровней либо образовывались (избирались) на определённый срок (как правило, два с половиной года) Советами народных депутатов того или иного уровня, либо избирались на собраниях трудового коллектива на предприятиях, в колхозах, в учреждениях или организациях (то есть непосредственно населением). [12]
Кроме того, как отмечал ряд авторов советского периода, органы народного контроля и советы народных депутатов, которые состояли из представителей народа, не освобождённых от основной работы, имели возможность постоянного диалога, зачастую посты народного контроля формировались с участием депутатов местных поселковых и сельских советов, их помощников, что являлось механизмом обеспечения демократического управления и народовластия. [21]
Система органов народного контроля в СССР была представлена следующими уровнями: 1) Комитетом народного контроля СССР; 2) комитетами народного контроля союзных республик; 3) комитетами народного контроля автономных республик; 4) краевыми, областными комитетами народного контроля, комитетами народного контроля автономных областей и автономных округов, районными, городскими, районными в городах комитетами народного контроля; 5) группами народного контроля при поселковых, сельских Советах народных депутатов; 6) комитетами, группами и постами народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях; 7) народными контролерами. [12]При этом низовые звенья этой системы пронизывали практически всю систему общественных отношений в стране, не оставляя без внимания любые формы властного воздействия на граждан СССР.
Органами народного контроля велась обширная переписка с гражданами, которые сообщали о фактах нарушения социалистического законодательства, хищения социалистической собственности, нарушении прав, свобод и законных интересов граждан СССР. Так, по мнению С.Н. Иконникова, анализ организации и деятельности органов народного контроля в 1966-1970 гг. показал, что результаты проверок органов народного контроля, зачастую становились основанием для проведения прокурорских проверок на местах, возбуждения уголовных дел, пресечения длящихся преступлений (например, хищений социалистической собственности на предприятиях и в колхозах). [22]
Важную роль в обеспечении социалистической законности, борьбе с правонарушениями и преступлениями, а также соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан СССР, организация народного контроля играла на уровне союзных республик. При этом, в ряде советских республик, например, БССР, по свидетельству ряда авторов, удалось наладить эффективную систему взаимодействия партии (в частности, КПБ), Советов всех уровней и органов народного контроля. [23; 24]В то время как информация, поступающая от органов народного контроля некоторых союзных республик (Средней Азии, Закавказье), игнорировалась. Тем не менее, именно результаты проверок органов народного контроля во многом легли в основу знаменитого Хлопкового дела, на несколько лет подорвавшего систему коррупции в Узбекистане.
Основное количество мероприятий народного контроля СССР проводилось на местном уровне. При этом, ряд авторов советского периода отмечал результативность народного контроля над деятельность аппарата управления местных Советов, [25] особенно поселковых и сельских. [26]Это позволило в определенной степени реализовать на практике ленинские принципы народного контроля как средства борьбы с бюрократией, обеспечив важное направление развития демократии в условиях зрелого социализма.
В 70-80-е годы в рамках проводимых в СССР компаний по борьбе за экономию и бережное использование трудовых ресурсов, а также развитию демократических основ управления производством), органы народного контроля на местах проводили серии рейдов на предприятиях, колхозах, учреждениях и организациях, что позволило, в частности, на территории РСФСР существенно (до 3,1 раз) снизить объёмы хищений социалистической собственности. [27; 28]
Система субъектов общественного контроля Российской Федерации, с одной стороны, представляется более репрезентативной, так как включает и самостоятельные органы общественного контроля - общественные палаты федерального, регионального и муниципального уровня, и общественные советы при органах власти и местного самоуправления, чья деятельность носит совещательный характер, и комиссии, группы, инспекции и иные организационные структуры общественного контроля, [10]но с другой стороны, она не носит массового характера, и вне зоны ее доступа находится трудовые, гражданско-правовые, арбитражные и т.д. отношения. Кроме того, создание общественных палат на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не является обязательным, а осуществляется в случае принятия нормативно-правовых актов соответствующего уровня.
Ряд авторов отмечает то обстоятельство, что процедура формирования органов общественного контроля в Российской Федерации отличается в невыигрышном свете от механизма формирования органов народного контроля в СССР. Так, по мнению Ю.А. Дмитриева: «В условиях и тоталитарного социализма, и «управляемой демократии» для проведения общественного контроля под надзором государства создавались специальные органы народного (общественного) контроля, с той разницей, что в современных условиях прямые выборы народных контролеров трудовыми коллективами заменены подцензурным голосованием через сеть Интернет. Спрашивается: в чем принципиальная разница между этими субъектами? Ответ прост: классовый контроль заменен контролем узкобюрократическим».[14, с. 43]
Представляется, что перечень объектов народного контроля в СССР был существенно шире количества объектов общественного контроля в Российской Федерации. Это обусловлено, во многом, более широкими полномочиями органов народного контроля, которые в соответствии с Конституцией СССР и Законом СССР «О народном контроле в СССР» имели право не только на проверку выполнения советских законов, решений Правительства и директив КПСС любыми органами государственной власти, а также низовыми парторганизациями, но и осуществляли контроль за законностью деятельности и издаваемой локальной нормативной документацией любых хозяйствующих субъектов и общественных организаций.
Однако, как справедливо отмечала Шорина Е.В., из компетенции органов народного контроля была изъят контроль деятельности «Правительства СССР и правительств республик, ответственными только перед высшими представительными органами государственной власти, а также исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов, образование которых отнесено к исключительной компетенции местных Советов». [29, с. 72]
В тоже время, из перечня объектов общественного контроля в Российской Федерации, напротив, фактически полностью изъяты частные хозяйствующие субъекты, деятельность любых общественных организаций и объединений, включая профессиональных союзов. В связи с этим, С. Степашин справедливо отмечает: «Действовавший в советский период вездесущий Комитет народного контроля (КНК) был рентгеном всесоюзного масштаба, по сути, инструментом государственного аудита в масштабах огромного государства <…> Этот орган действительно обладал широкими полномочиями и являлся важным звеном политической системы страны. Кроме того, КНК был мощным инструментом общественного воздействия в стране. Рейды КНК успешно использовались для активного участия широких слоев населения в кампаниях по борьбе с бесхозяйственностью, расточительством, казнокрадством, взяточничеством, волокитой и прочим негативом». [30]
Принципы общественного контроля в Российской Федерации достаточно широко определены в статье 6 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ (приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; добровольность, самостоятельность и независимость субъектов общественного контроля; публичность, объективность, беспристрастность, добросовестность, законность их деятельности; обязательность документов общественного контроля для органов власти; многообразие форм общественного контроля; взаимное невмешательство в деятельность субъектов общественного контроля и органов власти и организаций, осуществляющих публичные полномочия, политических партий; презумпция добросовестности последних). [10; 11]
Однако, принципы народного контроля в СССР (соблюдение социалистической законности в деятельности органов народного контроля; демократический централизм; коллективность в работе органов народного контроля; гласность народного контроля; взаимодействие органов народного контроля с комиссиями Советов народных депутатов и государственными органами; невмешательство органов народного контроля в работу правоохранительных органов; участие общественных организаций в работе органов народного контроля) [12] имели чёткую привязку данного правового и общественно-государственного института к конституционному принципу народовластия, благодаря ему народный контроль выступал в виде гарантии и обеспечения практической реализации данного принципа. Данное положение основывалось на указанной еще В.И. Лениным необходимости установления прямого контроля общества (условно гражданского) за государством, госаппарат которого называет «пережитком старого, в наименьшей степени подвергнутого сколь-нибудь серьезным изменениям». [31, с. 383-388]
В связи с этим, органы народного контроля наделялись реальными властными полномочиями в отношении нарушителей социалистической законности, расхитителей государственной и общенародной собственности, а также должностных лиц любого уровня.
Советское законодательство в качестве задач народного контроля определяло: систематическую проверку выполнения директив КПСС, советских законов и решений Правительства; решительное выступление против всего, что наносит ущерб интересам государства; способствование развитию у граждан чувства ответственности за дела всего общества.
|
Рус
© 1998 – 2024 Nota Bene. Publishing Technologies. NB-Media Ltd.
