Соотношение парламентаризма и конституционного принципа народовластия: теоретико-правовой аспект

Народовластие и парламентаризм имеют фундаментальное значение для организации властеотношений, отличающих современный демократический строй. В юридической науке уделяется постоянное пристальное внимание раскрытию их сущности и категориальному анализу. В гораздо меньшей степени разработано теоретико-правовое обоснование органической взаимосвязи, в которой они реализуются.

Между тем, указанная проблема имеет актуальное значение для осмысления состояния и перспектив развития российского общества и государства. В своем приветственном слове к участникам состоявшейся 14 октября 2017 г. 137-й Ассамблеи Межпарламентского союза Президент Российской Федерации В. В. Путин подчеркнул, что демократическое правовое государство может развиваться только на основе совершенствования представительных форм осуществления власти. При этом именно парламенты, как выразители воли народов, играют знаковую, значительную, порой ведущую роль в выработке национальных моделей развития и в поиске адекватных ответов на современные вызовы и угрозы ^[1].

Предметом исследования в данной статье выступают концептуальные положения, определяющие соотношение парламентаризма и конституционного принципа народовластия. Цель автора заключается в теоретическом обосновании представительной природы парламентаризма как способа воплощения народовластия через репрезентацию воли и интересов народа в деятельности законодательных органов. Исходя из этого, обозначается авторская позиция в вопросах определения сущности парламентаризма, его роли в реализации власти народа в форме представительной демократии и места в системе народного представительства.

В качестве источниковой базы привлекаются, прежде всего, положения Конституции Российской Федерации и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В анализе обширной научной литературы основное внимание уделяется публикациям последних лет, а также сопоставлению точек зрения современных исследователей и взглядов российских правоведов конца ХIХ – начала ХХ вв., — в этот период в отечественной юриспруденции закладывался теоретический фундамент представлений о соотношении парламентаризма и народовластия.

Как известно, в российской правовой традиции, наряду с термином «народовластие» употреблялись и другие, аналогичные по смыслу: «народоправство», «самодержавное народоправство», «самодержавие народа» ^{[2, 3]}. Все эти понятия выражают идею, что народ определяющим образом влияет на формирование власти и управление делами государства. Так, один из первых теоретиков конституционализма в российской юридической науке В. М. Гессен связывал народовластие, прежде всего, с правом народа на осуществление государственной власти и его правом на участие в образовании государственной воли ^{[4, с. 6]}.

Современными исследователями народовластие принято рассматривать как определяющее начало демократического государственного строя, в соответствии с которым власть принадлежит главному суверену — народу, реализующему свою волю непосредственно через референдум и выборы, а также опосредованно — через представительные институты власти на общегосударственном, региональном и местном уровнях ^[5].

Анализ историографии показывает, что народовластие традиционно характеризуется как высшая власть, во всей полноте принадлежащая только народу и составляющая его прерогативу. При этом, обоснованно замечает Б. С. Эбзеев, полновластие народа означает верховенство, суверенность, но не безграничность его власти, поскольку она не стоит над правом ^{[6, с. 33–34]}. Дополнительные доводы в пользу этого положения приводит А. А. Манасян. Она подчеркивает, что народовластие осуществляется народом и для народа, имеет в качестве высшей ценности человека, его права и свободы ^[7]. В таком смысле народ не является абсолютным сувереном, произвольно определяющим свое правовое положение и свои правомочия. Н. А. Филиппова высказывает по этому поводу интересную мысль о том, что «народ (как суверен и источник легитимной государственной власти) и сам является учреждаемой правовой конструкцией», поскольку юридическое понятие «народ» устанавливается конституцией ^{[8, с. 500]}. Думаем, в отношении юридического понятия это действительно так, что не исключает, а предусматривает суверенную правосубъектность народа.

Проблема наличия у народа правосубъектности уже длительное время остается предметом дискуссии ученых ^[9]. В данной связи считаем верным утверждение Б. С. Эбзеева, что народ, как субъект конституционно-правовых отношений, обладает не только правоспособностью, но и дееспособностью. Подтверждением тому служат самые первые слова, с которых начинается текст Преамбулы Конституции Российской Федерации. В народном суверенитете, подчеркивает Б. С. Эбзеев, воплощается юридическая институционализация участия самого народа в реализации своей воли в учрежденных конституцией формах ^{[6, с. 27, 33, 34]}. По справедливому замечанию Н. В. Джагарян, «полноправие народа и его суверенный статус предполагают признание за ним конституционной правосубъектности, возможности пользоваться своими правами и выступать реальным участником государственно-правовых отношений» ^{[10, с. 130]}.

Создание международных стандартов реализации народовластия способствует универсализации его юридической трактовки. Однако выработка общих принципов и критериев его осуществления не сводится к конструированию единственно верной модели. Постулируется возможность его трансформации в национальных правовых системах, поскольку, как точно определил С. С. Зенин, «динамизм народовластия — национальное измерение». По его мнению, наиболее стабильная составляющая народовластия заключается в невозможности исключения отдельных граждан или их групп из состава народа; признании суверенитета народа как носителя высшей власти; свободном осуществлении в правовых формах принадлежащей народу власти; установлении воли народа как ориентира для развития государства и права; формировании органов власти на основе свободного волеизъявления народа; возможности осуществления народного контроля над функционированием органов государственной власти; участии народа в осуществлении иных форм власти др. ^[11].

К основополагающим чертам народовластия можно отнести: сочетание прямой и представительной форм осуществления власти народа, реальность обеспечения свободного выражения воли народа на выборах и референдуме, свободный и равноправный доступ граждан к управлению делами государства и общества как непосредственно, так и через своих представителей.

Н. М. Добрынин обоснованно обращает внимание на то обстоятельство, что «вопрос о народовластии и народном суверенитете всегда и в любом государстве неизбежно сопряжен с определением баланса между формами прямого народовластия и институтами представительной демократии» ^{[12, с. 27]}.

Прямая демократия, реализуемая через референдум и свободные выборы, по смыслу ст. 3 и 32 Конституции Российской Федерации является высшей формой осуществления народовластия. Здесь субъектом выступает сам народ, реализующий принцип народного суверенитета ^[13]. Такая реализация возможна на общегосударственном, региональном, а также местном уровне, — в рамках «муниципального народовластия» ^[14].

Представительная демократия является еще одной формой функционирования конституционного механизма народовластия. В институциональном отношении она воплощается системой народного представительства, которая служит основным каналом реализации суверенитета народа.

В отличие от народного суверенитета, — неотчуждаемого, непередаваемого и неделимого, — воля и интересы народа могут быть проявлены и опосредованно — через избранных им представителей. По замечанию И. А. Исаева, народный суверенитет «нацелен на легитимацию политической власти путем поиска и усмотрения ее истоков в самом же народе» ^{[15, с. 19]}. Представительная власть как раз и выступает наиболее репрезентативным результатом такого усмотрения народа. В. И. Червонюк подчеркивает, что именно представительная власть является «базовой формой реализации народного суверенитета». Ее фундамент составляет особая «длительная устойчивая конституционная связь или так называемое общее конституционное правоотношение» между сувереном (народом) и институтом, которому посредством выборов передаются властные полномочия на принятие решений в интересах суверена ^{[16, с. 131, 135]}. В этом правоотношении получает выражение диалектика народного суверенитета и народного представительства, которая, как справедливо полагает Л. И. Никонова, лежит в основе теории народовластия ^[17].

Следует отметить, что народное представительство, понимаемое в широком смысле, осуществляется через все властные избираемые коллегиальные органы, а также выборных должностных лиц, представляющих различные ветви и уровни власти. П. А. Астафичев приходит к выводу, что народ как носитель суверенитета и единственный источник власти имеет право через своих представителей не только законодательствовать, но также исполнять и применять законы ^{[18, с. 151]}. По мнению Г. Д. Садовниковой, в демократическом государстве «вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не являлось бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые не были бы в юридическом смысле его представителями» ^{[19, с. 73]}. Вместе с тем, в определении «представительных органов» («органов народного представительства»), она предлагает придерживаться более узкой трактовки, относя к ним «коллегиальные формирования», избираемые народом либо его частью на определенный срок, призванные выражать волю народа, действующие от имени и по поручению представляемого субъекта, выполняющие на уровне Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования установленные законом публично-властные полномочия, представительство народа в правотворческой деятельности, участие в формировании других органов и контроле за иными элементами механизма публичной власти ^{[19, с. 39]}. Аналогичной позиции придерживаются и другие авторы ^{[20, с. 29]}. Однако критерий выборности, в отличие от коллегиальности, не всеми правоведами признается обязательным. Избрание — не единственный способ формирования представительных органов: представители, как отмечает Н. А. Филиппова, могут быть назначены, а также стать таковыми в силу закона либо своего социального статуса ^{[20, с. 372]}. При таком подходе выборное народное представительство выступает как основная, но не исключительная форма представительной демократии ^{[10, с. 129]}.

Системе народного представительства свойственна сложность элементного состава. Среди ученых отсутствует единый подход к определению ее структуры ^{[22, с. 93–94]}. Более того, констатирует Н. А. Филиппова, «даже предмет исследования научным сообществом пока единообразно и достоверно не установлен» и, наряду с «народным представительством», определяется как «представительная власть» (или «система представительной власти»), «представительная система общества», «представительное правление», «политическое представительство», «публичное представительство» ^{[8, с. 503]}.

На наш взгляд, сформировались следующие основные подходы ученых к тому, как характеризовать систему народного представительства. Во-первых, в широком смысле, — как совокупность отношений, связанных с формированием, организацией и деятельностью выборных институтов, представляющих интересы граждан. Во-вторых, — как выражение по поручению и от имени народа его воли и интересов в деятельности представительных органов, осуществляющих публичную власть. В-третьих, — как реализация народовластия посредством народного представительства в органах государственной власти.

Суммируя различные суждения, можно сделать вывод, что к народному представительству различные исследователи относят: 1) исключительно выборные коллегиальные законодательные органы государственной власти — представительные органы власти; 2) выборные коллегиальные органы и должностных лиц публичной власти — органы народного представительства; 3) выборные коллегиальные органы публичной власти федерального, регионального и муниципального уровня; 4) наряду со всеми вышеперечисленными субъектами еще и политические партии, а также общественные формы народного представительства (общественные палаты и др.), не имеющие властных полномочий; 5) совокупность всех видов представительства граждан (территориального, политического, партийного, национального, конфессионального, сословного, корпоративного, профессионального, гендерного и т. д.).

Наиболее убедительной представляется точка зрения на народное представительство как систему публично-правовых отношений и институтов, связанных с созданием, деятельностью, прекращением полномочий и ответственностью коллегиальных органов государства и местного самоуправления. Ключевая роль в формировании и функционировании этой системы принадлежит парламентаризму, но к нему не сводится вся ее структура. Институциональную платформу парламентаризма, по нашему мнению, составляют только представительные законодательные органы. А. В. Савоськин выделяет следующие характеризующие их черты: выборность, представительство интересов народа; коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений; особый характер связи народных представителей с избирателями ^{[23, с. 28–29]}.

Назначение парламентаризма, как одного из важнейших государственно-правовых институтов и основополагающего элемента системы народного представительства, определяется целью обеспечения подлинного народовластия в форме представительной демократии. Признанием особого значения парламентаризма в развитии общества и государства продиктовано рассмотрение парламентского права в качестве самостоятельной отрасли национальной правовой системы ^{[24, 25]}.

Понятие парламентаризма многомерно. О. Н. Булаков указывает на возможность рассматривать его в трех аспектах: как идейно-теоретическую концепцию, как реальный политико-правовой институт и как практику взаимоотношений законодательной и исполнительной власти ^[26]. М. А. Могунова выделяет различные формы парламентаризма: «незавершенный парламентаризм», «парламентское правление», «монистический парламентаризм», «дуалистический парламентаризм» ^{[27, с. 71]}. В научной литературе встречаются также подразделения парламентаризма на «тоталитарный», «авторитарный», «демократический» ^{[28, с. 11]}, «открытый», «номенклатурный» ^{[29, с. 21]}, «развитый», «ограниченный», «имитационный», «рационализированный», «министериальный», «разделенный» ^{[30, с. 14–15]} и т. д. Такое многообразие обусловлено результатом оценок учеными определенных политических явлений и процессов.

Не ставя своей задачей специальный анализ развития теории парламентаризма, среди последних работ в этом направлении выделим монографию А. А. Амиантова, содержащую, в том числе, рассмотрение научных истоков парламентаризма, его понятия и принципов ^[31]. Еще одним шагом на пути создания общей теории парламентаризма стало комплексное исследование Ю. Л. Шульженко. В своей работе он характеризует парламентаризм как один из определяющих факторов и универсальный инструмент развития не только системы народного представительства, но и всего демократического строя. Автором представлено систематизированное изложение доктринальных подходов к изучению парламентаризма как зарубежными, так и отечественными учеными-государствоведами в дореволюционный, советский и современный периоды ^[32]. При этом констатируется, что на сегодняшний день у российских правоведов не сложилось пока единого понимания его сущности.

Проведенное Ю. Л. Шульженко обобщающее изучение определений парламентаризма (представленное также в одной из его статей ^[33]) показывает, что наиболее распространенным является его соотнесение с системой организации государственной власти (государственного руководства), а также указание на принципы разделения властей и верховенства закона как первооснову возникновения и существования парламентаризма. Примечательна тенденция исключения из многих дефиниций упоминания такого, прежде общепринятого, критерия парламентаризма, как зависимость правительства от представительного органа.

В качестве характерного примера можно привести определение парламентаризма как «особой системы организации государственной власти, структурно и функционально базирующейся на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка» ^{[25, с. 11]}.

В целом, оценивая состояние научного изучения парламентаризма, можно согласиться с выводом, что оно проводится исследователями преимущественно в русле институционально-правовой парадигмы ^{[34, с. 29]}.

При определении парламентаризма значительной частью правоведов подчеркивается верховенство парламента как сущностный признак и условие подлинного народного представительства на государственном уровне. Достаточно распространена точка зрения, что, поскольку представительные органы являются институциональным воплощением народовластия, то они имеют верховенство над исполнительной и судебной властью ^{[35, с. 18]}. Уязвимым местом такого понимания обычно называется допущение ассоциации парламентаризма лишь с парламентарной формой правления или с политическим доминированием законодательного органа в системе разделения властей ^{[36, с. 9]}. Например, еще в начале ХХ в. Ф. Ф. Кокошкин видел в парламентаризме способ установления необходимого согласия властей, не означающий одностороннего господства народного представительства над правительством, поскольку допускается и обратное воздействие — правительства на парламент. В этом контексте ученым высказывалась интересная мысль о том, что «парламентаризм есть дополнение и развитие» системы разделения властей ^{[37, с. 259]}.

Полагаем, что под верховенством надо понимать не приоритетность места, занимаемого парламентом в системе разделения властей и среди различных государственных органов, а его особый статус в структуре государства как представителя народа, уполномоченного законодательствовать от его имени. В конечном итоге, не сам парламент обладает верховенством, а создаваемые им законы. В результате этого воля народа и становится основой власти правительства. По справедливому замечанию В. И. Червонюка, в конституционном механизме общенациональные легислатуры, получившие свои полномочия от «собственника» власти — народа — обладают наиболее высоким уровнем представительности и легитимности ^{[16, c. 135]}.

Сегодня многие исследователи называют парламентаризм основным способом организации и функционирования представительной демократии ^[38]. Ее осуществление посредством ресурсов парламентаризма нацелено на установление политико-правовой взаимосвязи между властью народа и властью государства. Данная взаимосвязь реализуется посредством деятельности выборных законодательных органов, сочетающей в себе представительное начало и законодательное, контрольное, финансово-бюджетное, кадровое полномочия. При этом «титульной», конституционно обусловленной характеристикой, справедливо подчеркивает В. И. Червонюк, следует считать именно представительную природу законодательной власти ^{[16, с. 134, 136]}.

Как известно, Конституция РФ термин «представительный орган» использует только применительно к «Федеральному Собранию — парламенту Российской Федерации», определяя его как «представительный и законодательный орган Российской Федерации» (ст.94), а также по отношению к «законодательным (представительным) органам» субъектов РФ (ст. 66, ст. 95, ст. 104, ст. 134), выражающим волю и интересы отдельных групп населения. Непосредственное же делегирование власти народа путем института прямых выборов адресовано лишь депутатам Государственной Думы РФ. Только она представляет волю и интересы многонационального народа России, на что указал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 7 июля 2011 г. № 15-П. Совет Федерации РФ — также законодательный коллегиальный представительный орган, однако функция народного представительства не возлагается на него в результате прямого народного волеизъявления. Это дает основание некоторым авторам рассматривать верхнюю палату парламента в качестве органа не народного, а «административного» представительства ^{[39, с. 300, 301]}. Хотя высказывается и иная точка зрения. Например, Б. С. Эбзеев приводит доводы в пользу того, что и парламент в целом, и обе его палаты, независимо от способа их формирования, в равной мере облекаются доверием народа ^{[6, с. 38]}. На наш взгляд, членство в Совете Федерации, безусловно, связано с таким доверием, но выраженным опосредованно, поскольку данный орган не имеет единого представляемого субъекта и состоит, согласно Конституции, из представителей субъектов Российской Федерации, а также назначаемых Президентом РФ представителей самой Российской Федерации.

Представительный орган, осуществляющий общенациональное представительство (парламент), формируется посредством избрания представителей, получающих всенародный мандат. По выражению Леона Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации» ^{[40, с. 416]}. Схожую мысль формулирует и Б. С. Эбзеев: «Избрание парламента — мандат всего народа», в силу чего парламент — не агент избирателей, действующий по их доверенности, а «доверенный народа, обладающий собственной легитимностью и полномочиями, основывающимися на Основном Законе» ^{[6, с. 37–38]}.

В данной связи возникает вопрос, допустимо ли сведение назначения парламентаризма, как и всей системы народного представительства, только к делегации, поручению или доверительному уполномочию со стороны народа? Споры о том, представительство ли это по уполномочию (мандату), предполагающее дееспособность представляемого, или же в силу закона, исключающее дееспособность — ведутся давно.

Например, критическое отношение к концепции представительства народа по доверительному уполномочию (мандату) выражал В. М. Гессен. Он предложил следующую трактовку аналогии представительства народа с законным представительством в гражданском праве. Народ и его представители связаны узами избрания ^{[4, с. 139]}. Происходящая в результате выборов «неопределенная и безусловная делегация должна быть рассматриваема как отчуждение права… Выходя из границ поручения, мандатарий перестает таковым быть: он действует от своего имени, а не от имени представляемого лица» ^{[4, с. 132–133]}. Руководствуясь данным положением, В. М. Гессен сформулировал концептуальное положение, раскрывающее взаимосвязь парламентаризма и народовластия: «От имени народа законодательная власть осуществляется парламентом; она осуществляется им не как свое, а как чужое право, не в своих интересах, а в интересах народа» ^{[4, с. 138]}.

Проявляемая в парламентаризме правовая природа народного представительства сегодня характеризуется исходя и из других теоретических оснований, связанных с концепцией «публичного представительства» ^[41]. В частности, Н. А. Филиппова, разрабатывая данный подход, приходит к выводу, что в юридическом смысле народ и представительный орган — одно лицо, поскольку публичное представительство является не правоотношением двух самостоятельных субъектов, а отношением части и целого, которое основывается на том, что «народ признает волю избираемого им парламента в качестве своей сам и для себя» ^{[8, с. 499]}. Предложенную Георгом Еллинеком формулу о правовом единстве народа и народного представительства, Н. А. Филиппова интерпретирует следующим образом: «Представительство народа — это юридическое средство его самоопределения в качестве субъекта государственного (конституционного) права» ^{[8, с. 500]}. Другими словами, в деятельности представительного органа проявляются действия самого народа как особой правовой личности, а не представительство его воли и интересов. Н. А. Филиппова выделяет следующие формы народного представительства как разновидности публичного представительства: 1) присутствие (по наследству или назначению, связано с выражением собственной воли); 2) делегация (выборная или назначаемая, связана с передачей воли конкретных социальных групп); 3) выборное представительство (связано с консолидацией единой автономной воли в коллегиальном государственном органе) ^{[21, с. 372–374]}.

Признавая позицию Н. А. Филипповой достаточно обоснованной, добавим, что дальнейшее изучение народного представительства в системе публичного представительства может способствовать более глубокому пониманию юридической природы парламентаризма как проявления представительной демократии.

Представительная демократия, воплощаемая в органах народного представительства и парламентаризме, как полагают многие авторы, в определяющей мере реализует принцип народного суверенитета и способствует легитимизации демократического государственного и правового порядка. Так, А. А. Керимов, акцентируя внимание на обеспечении парламентаризмом соединения народного суверенитета и власти государства, а также состояния легитимности последней, предлагает следующую дефиницию: «Парламентаризм как система институтов, норм и практик, обеспечивающих представительство интересов групп населения в законодательных органах власти, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, точно указывает на реальный источник власти, тем самым придает системе государственного управления демократичный характер и актуализирует роль парламентаризма в процессе легитимации политической власти» ^{[39, с. 4]}. Ю. В. Ломжец, рассуждая в схожем ключе, высказывает мнение, ч