Новая модель публичного управления для современной России

Введение

Падение государственного авторитета, рост недоверия населения к государственным методам и способам решения трудностей обычных граждан становятся имманентной характеристикой систем публичного управления многих современных стран. Отчасти этот процесс вызван социальными изменениями, которые порождены влиянием достижений научно-технической революции ХХ века, глобализацией, трансформацией национальных экономик в мировую. Эти факторы привели к смещениям приоритетов в уровне культуры населения и способах его общения, существенно повысили планку требований населения к деятельности органов публичного управления. В этих условиях использование правительствами стран, проверенных десятилетиями административных иерархически-бюрократических методов государственного управления стало существенно отставать от требований своевременно и эффективно реагировать на социальные, экономические, экологические, культурные и другие проблемы, возникающие в жизнедеятельности общества. Реакция запаздывания проявилась в изолированности аппарата управления от множества актуальных проблем граждан, забюрократизированности общения с населением, инертностью в реагировании на социальные нужды, неоправданной затратностью деятельности и несоответствии качества выполняемых функций и оказываемых услуг запросам граждан. Все это актуализировало потребность модернизации систем государственного управления на качественно новых научно обоснованных концепциях.

Кризис доверия к современной системе публичного управления России стал одной из причин возникновения запроса на новую модель. Одной из важных направлений научной мысли стала необходимость формулирования приоритетов и принципов концепции интегрированного публичного управления в условиях быстроменяющейся реальности.

По мнению А.В. Оболонского, причинами кризиса доверия населения к национальным системам публичного управления являются:

а) увеличение общего уровня политического культуры и сознания населения;

б) несоответствие сформированных институтов и способов публичного управления текущим запросам настоящего времени;

в) увеличение амбиций бюрократизма служащих государственных органов ^{[17, с. 145-170]}.

Сущность публичного управления состоит в способности органов публичной власти конвертировать интересы групп общества в политические решения и успешно их осуществить. При этом концепции артикуляции и реализации запросов общества органами публичной власти имеют значительные различия в содержании, обусловленные исторической эпохой, типом общества и экономики, культурными ценностями и традициями, ожиданиями населения, что определяет несхожесть в подходах и интерпретациях публичного управления.

Историческое развитие управленческих концепций

Первые концепции государственного управления возникли в государствах Древнего Востока и Античности. Так, античные авторы были заняты поиском «идеального государства», способного быть гарантом всеобщего счастья. Автором концепции морального управления, которое осуществляют философы, был Аристотель. Он рассматривал государство в качестве провайдера общественного блага, действующего на основе принципов уравнивающей и распределяющей справедливости, что позволило бы ограничить неравенство и минимизировать конфликты ^{[16, с.112-121]}.

В Древнем Риме государство понималось как правовое управление семьями. В концепции правового государства светские правители Рима видели удобное оружие в борьбе с корпоративными объединениями в их собственном обществе, с которым они находились в конфликте, в особенности с феодальными корпорациями и церковью ^{[16, с.133-137]}. Концепции правового государства в качестве эталона управления государством на разных исторических этапах и с разной глубиной и наполненностью воспроизводились во всех исторических европейских и современных государствах и сегодня поддерживаются ООН.

Победа королевского абсолютизма в XVI в. привела к формированию абсолютных монархий, нуждавшихся в разветвленном аппарате управления. Начиная с Винсента де Гурнэ (1745), широкое распространение получила бюрократическая концепция управления государством, которая прочно вошла в современную практику. Для обозначения исполнительной власти Винсент де Гурнэ в 1745 г. ввел в науку термин «бюрократия». Научное обоснование бюрократическая концепция управления получила в работах Г. Гегеля, Д. С. Милля, А. де Токвиля, Г. Моска, и особенно, М. Вебера.

Во второй половине XIX в. О. Конт разработал идеалистическую концепцию управления государством в форме социократии. В ней управлением социократией занимался капиталистический класс (патрициат), руководством которого управляли банкиры. Философы, ученые, поэты и врачи осуществляли духовную власть, а правительство должно было непрерывно будить мысль о целом и чувство общей солидарности ^[23].

Промышленная революция, начавшаяся в Западной Европе, привела к усилению централизации и бюрократизации власти государства. Кроме того, последствием индустриализации стало вытеснение аристократических элит со стороны зародившейся буржуазии. Наступил период критической переоценки опыта представительного правления и либерально-демократических ценностей. Это нашло свое отражение в разработке концепции элит В. Парето и в концепции политического класса Г. Моски, которые считали элиты наиболее ценным элементом общества, обладающим правом на управление.

В начале ХХ в. Т. Вебленом (США) было инициировано формирование технократической концепции управления государством как протест против господства возникшей финансовой олигархии, которая ущемляла интересы развития техники и производства. Основная идея заключалась в передаче власти специалистам по управлению, техникам и инженерам. Так сформировался лозунг радикального антидемократического технократизма 30-х гг. ХХ в. (Г. Скотт, С. Чейз – США, Ж. Бенд – Франция).

Широкое распространение технократические концепции получили в 50-60-х гг. XX в., они включили в себя трансформированную «теорию бюрократии» М. Вебера (Германия). По Дж. Гелбрейту (США), государство следовало преобразовать в исполнительный орган «техноструктуры». Но затем составной частью теории «постиндустриального общества» стала идея правящей «меритократии» (власть «заслуженных лиц»), которая завуалировала факт подчинения труда капиталу.

В 1990-е гг. стала формироваться концепция постбюрократистического управления государством. В рамках этой концепции в 1992 г. Д. Осборном и Т. Гетблером были сформированы правила деятельности эффективной администрации: 1) направлять развитие, а не плыть по течению; 2) наделять граждан полномочиями; 3) поддерживать конкуренцию; 4) деятельность определялась заказами, а не установками; 5) нацеленность на результат, а не на процесс или освоенные средства; 6) интересы клиентов преобладали над интересами бюрократии; 7) предпринимательское мышление: выгода, а не расходы; 8) упреждающее прогнозирование и профилактика трудностей, а не залатывание дыр в тонущем судне, а значит концептуальное сотрудничество с общественностью ^[8].

Концепция постбюрократистического управления государством инициировала складывание новой парадигмы, получившей общее название «новое публичное управление» (NPM). Аутсорсинг (outsourcing), т.е. передача государственных функций частным организациям, стал главной идеей, отрицательной стороной которой является снижение профессионального уровня чиновника. По оценке аутсорсинга государственных услуг Л. Зидентопом ^[12], «клиентская» модель отрицательно сказалась на уровне ответственности граждан. Очевидно, что оценку эффективности деятельности государства в рамках концепции постбюрократистического управления должно юыло давать общество.

Представитель институционализма Д. Норт, исследуя функции управления государством, выявил два концепции: эксплуататорскую и контрактную. Эксплуататорская концепция была построена на защите прав собственности, максимизации рента правителя, даже в ущерб общества ^[7]. Контрактная концепция предполагала, что экономический порядок должен быть организован государством. По С. Н. Левину с А. А. Соколовой, монополия на насилие должна использоваться государством только в рамках своих полномочий, налоги рассматривались в качестве платы за публичные блага. Основная роль государства заключается в выполнении роли гаранта по кругу тех сделок, в которых защиту прав собственности выгоднее поручить государству. В этой «защитной» роли деятельность государства не была связана с производством «блага», или «правосудия», помимо того, что неявно предполагалось системой обеспечения условий общественного договора ^[15]. По мнению А. Н. Олейника, суть контрактного государства являлось достижением такого распределения прав собственности, которое максимизирует совокупный доход общества на основе передачи правомочий в руки тех экономических субъектов, которые смогут распорядиться ими оптимальным образом ^{[19, с. 353]}.

Между тем практика применения идеалистических положений контрактной концепции управления государством выявила ряд ее изъянов. Так, во втором десятилетии 2000-х гг. концепция контрактного государства стала главной мишенью критиков из-за ее поддержки крупными корпорациями и финансовым сектором в ущерб интересам населения. Лавинообразный рост количества и стоимости государственно-частных контрактов стал, по мнению критиков, «золотым полем для коррупции», а маркетизация государственных услуг рассматривалась как угроза демократии и конституционализму ^{[1, с. 157]}.

Анализ влияния факторов глобализации и децентрализации позволил Д. Кеттлу сформулировать концепцию «правления», в которой процесс управления осуществляют правительство и институты социального действия, которые могли быть как правительственными, так и неправительственными ^{[3, с. 118-119]}.

Однако П. Лайт полагал, что действующая модель управления государством в США не сможет стать частью концепции «правления» из-за затянутости процедур найма новых сотрудников вследствие избыточности проверочных процедур, преобладания среди новичков категории людей, ориентированных не на деловые факторы, а на сугубо личные материальные интересы, непомерного разрастания числа иерархических ступенек в лестнице должностей, возросших с 17 в 1960 г. до 33 в 1992 г., 51 в 1998 г. и 64 в 2004 г., а молодежь, которая по своим ценностям и складу характера ориентировалась на общественную деятельность, утратила интерес к карьерным и иным возможностям, предлагаемым государственной службой, и предпочитала работать в НКО и других подобных структурах ^{[4, с. 11]}. Ожидалась, что ослабление притока молодежи приведет к тому, что в 2016 г. в государственной службе США будет 60% служащих пенсионного возраста, а среди чиновников высшего федерального уровня – 90%.

Современные модели государственного управления

Нынешнее постиндустриальное общество характеризуется разнообразием и подвижностью потребностей населения, их нарастающей индивидуализацией. Удовлетворить столь быстроменяющиеся запросы могут лишь модели публичного управления, которые сочетают высокую реагирующую способность государственного аппарата и четкое стратегическое планирование. Концептуальное осмысление возможности подобного синтеза представлено во множестве новейших концепций публичного управления.

Важное место в этом ряду теорий занимают концепции «нового государственного менеджмента» (New Public Management с 1980-х по 2000-е гг.), «электронного правительства» (Digital Government), «сетевого управления» (Network model of Government), «антикризисного государственного менеджмента»(Anti – crisis Public Administration), «хорошего правительства» (Good Governance – качественное управление), «открытого правительства» (Open Government Partnership) и др. Отчасти модели этих концепций уже нашли практическое воплощение в отдельных элементах механизма публичного управлении в России. Кроме того, определенный интерес для выявления концептуального запроса на новую модель государственного управления имеют апробированные разработки А. Шляйферас, А. Т. Фраем и Р. Вишни (Shleifer, Frye and Vishny 1997; 1999) по трем следующим моделям управления государством: «невидимой руки», «помогающей руки» и «грабящей руки» ^{[2, с.48]}.

Накопленный опыт применения указанных моделей государственного управления показывает, что каждая из них имеет преимущества и хорошие результаты в решении лишь специфического спектра задач, при этом обладая объективной границей своего приложения. Поэтому практическое значение имеет методология выбора той или иной модели для встраивания ее в действующий механизм управления государством. По мнению Е. В. Охотского, эффективная модель публичного управления должна отвечать базовым требованиям:

1) помогать оценивать результаты и строить планы на будущее;

2) создавать возможность использования сравнительного стратегического анализа с учётом полученного эффекта;

3) учитывать особенности ритма, направления и циклически-волновой характер развития общества ^{[21, с. 121]}.

Необходимость применения NPM – модели «нового публичного менеджмента» была вызвана возросшими требованиями граждан к качеству предоставляемых публичных услуг, а также эффективности принятия управленческих решений исполнительными органами власти и к проводимой государственной политике. По причине этого актуальными стали проблемы использования управленческих технологий частного сектора в государственном секторе и соответствующего публично-правового регулирования.

Критериями функционирования NPM – модели должны быть максимизация качества и объема выполняемых государственных функций и предоставляемых услуг при минимизации бюджетных средств. При этом от модели NPM требуется построение в ней системы доверия между властью, бизнесом и гражданами по правилам свободы общественного выбора.

Ведущими принципами NPM – модели являются:

1) развитие негосударственного сектора; 2) государство выступает в роли гаранта, публичного аудитора, поручителя и заказчика услуг; 3) управление государственными организациями по реальным результатам, а не «освоенным» бюджетам.

Основные компоненты NPM – модели в публичном управлении:

1. использование инструментов программно – целевого планирования, конечно-ориентированное бюджетирование, эффективное государственно-частное партнёрство, конструктивный диалог граждан и власти;

2. ориентирование на критерии легитимного лоббирование, высокого качества деятельности бюрократических структур, постепенное снижение издержек на содержание государственных служащих, высокий уровень подконтрольности;

3. Применение управленческих технологий, успешно используемых в частном секторе ^{[21, с. 122]}.

Прогнозируемые преимущества NPM – модели:

1) приоритет целей и задач над бюрократическими правилами; 2) создание условий на государственной службе для реализации инициативы и самостоятельности; 3) применение современных технологий управления кадрами и информацией, снижение расходов на содержание администрации; 4) снижение стоимости качественных публичных услуг, преобразование аппарата в эффективно-функционирующий публичный орган; 5) применение контрактных отношений и тендерных процедур в государственном секторе; 6) перевод избыточных государственных функций частному сектору с помощью аутсорсинга; 7) выстраивание системы оплаты труда на основе меритократических ценностей. Как и любой инструмент, NPM – модель не лишена недостатков и имеет ограничения в своем применении, которые отмечались в литературе ^{[10, с. 234-250, 258-264]}.

В условиях усиления турбулентности внешней и внутренней среды, нарастания угроз, внезапно и деструктивно действующих на отдельные сферы жизнедеятельности общества, для своевременного и эффективного реагирования на их негативные эффекты, наряду со стабильно действующими базовыми элементами механизма государственного управления объективно требуется наличие в механизме пучблиного управления модели «антикризисного государственного менеджмента» (APA). Поскольку источником угроз в основном являются не тотальные, а специфические области жизнедеятельности общества, то применение APA – модели фокусируется в той части общего механизма государственного управления, которая непосредственно затрагивается возмущающими шоками, например, экономики, экологии, демографии, миграционных процессов, конституционно-правового пространства, политической системы, финансово-банковского сектора, бюджетного федерализма, государственного аудита. Об актуальности требования применения в экономической сфере России APA – модели свидетельствуют данные Международного совещания руководителей национальных объединений работодателей и предпринимателей от 15 апреля 2010 г. Так, 60% представителей бизнеса действия государства по антикризисному управлению экономикой считают малоэффективными. Воспользоваться господдержкой предполагали 48% компаний, а получили ее только 5%. Большинству компаний поддержка не предлагалась, 16% опрошенных не смогли воспользоваться ей из-за сложности процедур ^[22].

Приоритетные направления APA-модели:

а) диагностика и анализ проблемной ситуации, оценка возможностей ее развития по сценарию «цветной революции»;

б) анализ и типизация кризиса, источники его возникновения;

в) создание управленческой модели, которая может определить предпосылки возникновения застойной и затем кризисной ситуации;

г) разработка антикризисной политики с учётом нацеленности на динамичное посткризисное развитие;

д) отслеживание опасных кризисных зон;

е) определение тормозящих факторов и приоритетов поддержки со стороны государства;

ё) снижение уровня бюрократизации и борьба с коррупцией в публичных отношениях;

ж) PR-сопровождение разработанных мер против кризиса ^{[21, с. 124]}.

Среди новых моделей публичного управления достаточное признание заслужила модель «хорошего правительства» (GG – качественное управление).

Она была включена в 2009 г. в качестве документа ООН «What is Good Governance?», а ее возникновение в конце 90-х гг. XX в. вызвано необходимостью устранения недостатков менеджериального подхода NPM – модели. В «Good Governance» – модели понятие «правление» интерпретируется в качестве процесса принятия решений и процесса отслеживания того, какие решения реализуются или не реализуются ^{[9, c. 1]}. Согласно действующему документу ООН, GG – модель должна в механизме публичного управления обеспечить реализацию следующих 8 принципов: 1) гражданское участие, 2) верховенство закона, 3) транспарентность, 4) оперативность реагирования, 5) справедливость, 6) эффективность, 7) подотчетность и 8) стратегическая перспектива.

На официальном уровне успешным примером реализации GG-модели признана Япония. Однако, по мнению экспертов, возможности широкого применения такой модели ограничены требованием наличия в стране развитой культуры политического участия ^{[20, c. 101]}.

Под воздействием широкомасштабного внедрения в практику государственного управления современных информационно-коммуникационных технологий (ИТК) была сформирована концептуальная модель, обосновывающая их применение – «электронное правительство» (DG: e – governance). Отличительными особенностями DG – модели является то, что она включает в себя такие концепты, как сотрудничество, участие, координация общества при помощи ИКТ ^{[34, c. 20]}. Для обеспечения успешного функционирования государства DG – модель ориентирована на эффективное, быстрое и прозрачное предоставление информации, как гражданам, так и органам государственной власти. Она служит новым элементом механизма по вовлечению гражданского общества в систему публичного управления, эффективнее обеспечивает баланс прав и обязанностей всех участников сотрудничества, создает им реальные возможности для участия в пучблином управлении на всех уровнях посредством обсуждения интересующих проблем в различных сетевых сообществах, усиливая влияние отдельных групп населения на принятие административных и политических решений. Цель перехода к DG-модели заключается в улучшении качества управления, на основе гражданского участие, прозрачности и подотчетности.

Ключевыми тремя направлениями применения DG – модели являются: 1) взаимоотношения между государственной властью и гражданским обществом; 2) функционирование государственной власти на всех этапах демократии (электронной демократии); 3) обеспечение оказания государственных услуг (электронных государственных услуг) ^{[34, c. 21]}.

По мнению Л. В. Сморгунова, DG – модель представляет инструмент электронной демократии, которая позволяет расширять формы и сферы влияния граждан на процесс принятия и реализации политических решений ^[26].

В развитие DG – модели была разработана модель «сетевого управления» (NG) (Network model of Government). Она ориентирована на формирование подсистемы государственного управления в виде современной цифровой инфраструктуры, поддерживающей процессы государственного управления обществом. Ее применение стратегически призвано создать условия для объединения творческих усилий всего общества (государства, бизнеса, гражданского общества) для решения социальных проблем ^{[34, c. 20-49]}.

Применение NG – модели сетевого управления государством требует перестройки всей организационно-управленческой структуры, что позволяет более оперативно реагировать на запросы граждан и наиболее полно соответствовать их ожиданиям. В NG – модели государство не мыслится как независимое целое: его институты рассматриваются в качестве элементов сложной системы взаимодействий и взаимоотношений с другими участниками управленческого процесса ^{[20, c. 100]}. Критическими моментами операционного функционирования NG – модели являются: 1) число элементов сети, 2) степень внутренней интеграции сети, 3) характер распределения ресурсов между элементами сети.

Сетевая модель государственного управления не может быть универсальной и единственной. В зависимости от решаемых задач применяются различные типы NG – модели. Так, согласно типологии Д. Марч с Р. Родесом, NG-модели различаются по наличию следующих типов сети:

1) со стабильными взаимоотношениями участников, устойчивым и ограниченным по численности членством, и совместной ответственностью участников за выполнение своих функций;

2) с преобладающим интересом, динамичным членством и ограниченной взаимозависимостью участников, например, производственно–хозяйственные;

3) изолированные от других сетей, отражающие интересы отдельной группы, например, профессиональной;

4) с горизонтальной (неиерархической) структурой, например, межправительственные, объединяющие представительства местных властей, и способные взаимодействовать с другими сетями;

5) проблемные сети, несмотря на их многоэлементность и размытость, обычно достаточно стабильны ^{[5, c. 13-1}