Критика концепции "государство - невольный кредитор несостоятельного налогоплательщика"

Извеков Станислав Сергеевич кандидат юридических наук доцент кафедры финансового права ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет» 620000, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Izvekov Stanislav Sergeevich PhD in Law docent of the Department of Financial Law at Ural State Law University 620000, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 ss.izvekov@gmail.com Другие публикации этого автора

Длительное время идут споры о приоритете фискальных требований и их конкуренции с требованиями частных кредиторов в делах о несостоятельности.

Одним из аргументов в поддержку довода о необходимости предоставления государству приоритета в очередности удовлетворения публичных требований по сравнению с требованиями частных лиц в делах о банкротстве является концепция «государство – невольный кредитор несостоятельного налогоплательщика» («involuntary creditor»).

Концепция «государство – невольный кредитор несостоятельного налогоплательщика» заслуживает внимания, так как продолжительное время являлась основополагающей во многих правопорядках в качестве основной модели построения иерархии требований кредиторов, предъявляемых к несостоятельному должнику (например, в Великобритании, Германии, Франции, Италии, Испании, Австралии, Новой Зеландии, Канады, США, Мексики, Китая, Бразилии, Индии и некоторых других странах). Далее указанные страны последовательно отказались от реализации концепции «невольного кредитора» в угоду экономическим интересам, посчитав, что кредиторы несостоятельного должника должны получить от него больше, и такая поддержка позволит в конечном счете собрать с них еще больше налогов.

Соответствующая концепция не получила отражения в отечественной юридической литературе и не использована в законотворческой деятельности. Российское конкурсное право было построено на иных принципах – первоочередное удовлетворение публичных требований обеспечивает защиту всеобщего блага. В дальнейшем в результате реформы законодательства требования государства были поставлены в одну очередь с требованиями частных лиц к необстоятельному должнику, но утрата приоритета в очередности была обоснована не развитием экономики, а предоставлением уполномоченным органам больших прав и механизмов взыскания недоимки в делах о банкротстве.

Реформационный период нельзя считать оконченным, так как на рассмотрение Федерального Собрания Российской Федерации продолжают поступать законопроекты, ориентированные на изменение очередности, в том числе на восстановление приоритета налоговых требований ^[75]. Тем более, что очередность удовлетворения требований, установленная статьей 134 Закона о банкротстве, отличается от общих правил удовлетворения требований кредиторов к должнику, закрепленных в статьях 64, 65, 855 Гражданского кодекса РФ.

Равным образом в юридической науке высказываются мнения о изменении существующего порядка удовлетворения требований в делах о банкротстве в пользу перераспределения требований в пользу государства ^{[67, 70]}.

Кроме того, небезызвестно, что чем-то новым зачастую становится «хорошо забытое старое». Истоки зарождения института банкротства можно обнаружить в «Русской Правде» (XIII – XV вв.) и в Соборном уложении 1649 года, а развитие правовой мысли в Уставе о банкротах (19.12.1800), Уставе о торговой несостоятельности (23.06.1832) и последующих проектов кодифицированных актов ^[80]. Традиционно фискальные требования относились к первоочередным категориям платежей по сравнению с требованиями частных кредиторов. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28.11.1927 Гражданский процессуальный кодекс был дополнен главой 37 «О несостоятельности частных лиц физических и юридических», которая исключала защиту интересов частных лиц в делах о несостоятельности ^[77].

Законом РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» 19.11.1992 ^[71], Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» от 08.01.1998 ^[72] провозглашался приоритет государственных требований к банкроту.

В настоящее время действует третий закон о банкротстве ^[73], принятие которого сопровождалось пояснительной запиской ^[74], обосновавшей необходимость изменения статуса уполномоченного органа в деле о банкротстве и изменения очередности удовлетворения требований ^[63].

Вескими аргументами в уравнивании очередности удовлетворения требований бюджета и частных кредиторов стало признание недостаточной защиты прав и законных интересов государства, а также использование банкротства в качестве механизма уклонения от налогообложения ^{[64, 68, 69]}.

Комитет по собственности ^[65] и Правовое управление ^[66] Государственной Думы РФ положительно охарактеризовали новации закона о банкротстве 2002 г., признав ряд выявленных пробелов в предыдущем правовом регулировании.

Необходимость установ­ления для финансовых органов государства приоритета обычно обосновыва­ется тем, что погашение недоимок по налогам преследует интересы всего общества, их нельзя ставить вровень с частными интересами частных структур. Государственный бюджет выполняет всеобщие функции, затрагивающие интересы всех граждан государства. Так, бюджетные средства обеспечивают защиту жизни и безопасность граждан, социальную защиту «слабых» групп населения. «Такой подход, когда налоговые платежи, предназначенные для удовлетворения интересов всего общества, опускаются до уровня частных требований, не может не вызывать вопросов» ^[76].

Были сделаны расчеты, что государство, теряя первоочередность в получении своих средств, но получая право голоса, все же сможет увеличить получение своих средств в процедуре банкротства ^[59]. Классификационный критерий, согласно которому из общей массы кредиторов выделяются привилегированные кредито­ры, основан на социальной значимости защищаемого государством интереса. Многие авторы положительно оценили данное нововведение, отмечая его позитивное значение для обеспечения баланса частных и публичных интересов при правовом регулировании конкурсных отношений, выступая за уравнение в правах конкурсных кредиторов и государства в лице уполномоченных органов. Данной позиции придерживаются, например, В.А. Химичев ^[79], Т.В. Борисенкова ^{[60, 61]}, М.А. Брежо ^[62]. Также ее разделяет O.A. Студенцова, которая, по этому поводу отмечает, что это «… вполне соответствует принципу равенства участников гражданских правоотношений, закрепленному в п. 1 ст. 1 ГК РФ, а также положениям ст. 124 ГК РФ, в которой говорится о том, что Россий­ская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в от­ношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных нача­лах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» ^[78].

Рассмотренные законотворческие инициативы и авторские позиции отечественных ученых в редких случаях используют иностранный опыт и практику и еще реже связаны с изучением доктринальных подходов зарубежных авторов к проблеме приоритета государственных требований.

Таким образом, не исключена попытка пересмотра очередности удовлетворения требований путем предоставления государству приоритета над требованиями частных кредиторов мотивированная концепцией «государство – невольный кредитор несостоятельного должника».

Концепция «государство – невольный кредитор несостоятельного должника» основана на следующих аргументах. В отличие от частных кредиторов, налоговые органы, являются вынужденными кредиторами, так как они не в состоянии выбирать контрагента до того, как он стал должником или получить предварительное обеспечение задолженности до образования задолженности. Согласно рассматриваемой концепции государство лишено возможности выбирать своего контрагента, оценивать его добросовестность и платежеспособность, определять пути последующего взаимодействия с ним и тем самым оказывается в вынужденном положении. Государство не застраховано от действий должника совершаемых в обход закона и с целью уклонения от погашения задолженности по публичным требованиям. Правовая связь между налоговым кредитором и налоговым должником опосредована в юридическую конструкцию налогового обязательства, в которой каждый частный субъект права является априори должником государства по налоговым требованиям.

Следует отличать связующее основание между участниками налогово-обязательственного правоотношения от концепции «невольного кредитора», с одной стороны государство, принимая на себя публичную функцию обеспечения общественного интереса и сбора налогов, также является кредитором по неволе, но, с другой стороны, статус «невольного кредитора» в такой ситуации не имеет негативного подтекста, так как все участники отношений предполагаются добросовестными, а правовое связь складывается в условиях нормального экономического взаимодействия сторон. Совершенно иное значение концепция приобретает в случае неплатёжеспособности налогового должника и причин наступления такого дефолта. Безусловно, предпринимательская деятельность – это деятельность осуществляемая на свой страх и риск участниками хозяйственных отношений и по этой причине ни один из них не застрахован от вероятного банкротства. С другой стороны, банкротство часто выступает инструментом уклонения от погашения кредиторской задолженности, в том числе публичных требований, и используется недобросовестными предпринимателями в буквальном смысле для списания долгов. Таким образом, концепция «невольного кредитора» имеет значение применительно к недобросовестным должникам, действия которых направлены на обход закона или являются злонамеренными и направленными на причинение ущерба кредиторам. Комплексное изучение конкретных дел о банкротстве позволяет выявить способы, посредством которых недобросовестные должники лишают своих кредиторов возможности удовлетворения требований. Например, путем формирования управляемой кредиторской задолженности или путем вывода активов должника на контролируемые лица как по законным основаниям (в обход закона), так и по оспоримым сделкам, или вступая в сговор с группой кредиторов, отыгрывая имущество в ущерб интересам других кредиторов, а также посредством назначения в процедурах, применяемых по делам о банкротстве, заинтересованных арбитражных управляющих.

Представляется очевидным, что в таких спорах государство становится заложником уже проведенной со стороны должника работы по подготовке к предстоящему банкротству и теряет способность повлиять на развитие событий. Контролируемое или управляемое банкротство со стороны должника становится веским аргументом в поддержку концепции «невольного кредитора», но это частный случай и такие доводы не могут и не должны быть использованы для легализации концепции в целях общего изменения очередности требований кредиторов по делам о банкротстве.

Концепция «невольного кредитора» может по-разному проявляться, предоставляя общий приоритет налоговым требованиям в делах о банкротстве или наделяя налоговые органы отдельными преимущественными правами, реализация которых влечет изменение очередности удовлетворения требований кредиторов. Однако не всякое воплощение концепции «невольного кредитора» имеет негативное значение для частных кредиторов, например, применение концепции может осуществляться не во всех процедурах банкротства, а только в ликвидационных вариациях. Установление приоритета государственных требований в ликвидационных процедурах (конкурсное производство) и провозглашение равенства прав в реабилитационных процедурах может благоприятно влиять на должника и стимулировать восстановление его платежеспособности. Концепция в этом случае, ориентирована на сохранение активного субъекта, занимающегося предпринимательской деятельностью и обеспечивающего рабочие места экономически активной части населения. Следовательно, концепция положительно сказывается на развитии экономики. Осознание всеми участниками дела о банкротстве правовых последствий при введении процедуры конкурсного производства (в виде изменения очередности удовлетворения требований кредиторов по сравнению с требованиями публичного субъекта) является эффективным фактором, побуждающим их принять все возможные меры и ограничить ряд своих действий для поддержания должника и восстановления его платежеспособности. По нашему мнению, провозглашение концепции «невольного кредитора» в ликвидационных процедурах может расцениваться как дополнительный инструмент государственного регулирования экономической деятельности, используя который государство за счет средств участников гражданского оборота создает необходимые условия для помощи должнику в решении его проблем. Общая заинтересованность в равном пропорциональном погашении требований даже с возможной отсрочкой, преодолевает интерес кредиторов ввергать должника в принудительную ликвидацию, если в результате этого публичный субъект получит приоритет в удовлетворении собственных требований. Изложенное должно оцениваться в комплексе с теми потерями, которые претерпит государственная власть за время санации должника, а также интересом кредиторов прилагать усилия к восстановлению платежеспособности.

В любом случае, введение в отношении должника наблюдения, внешнего управления или оздоровления связано с мораторием на принудительное взыскание реестровой задолженности и прекращением начисления пени, процентов, неустоек и договорных штрафов. То есть значение концепции «невольного кредитора» для усиления реабилитационных процедур подлежит оценке в совокупности со всеми факторами и в рамках ситуации столкновения или даже противоречия позиций участников дела о банкротстве.

Также не стоит оставлять без внимания право самого налогового органа инициировать ликвидационные процедуры в отношении должника. Уполномоченный орган в таком случае может действовать в обход воли кредиторов и должника с единственной целью любыми средствами погасить недоимку. Фундаментальное однозначное решение врят ли возможно в этой ситуации, так как сложно учесть служебный интерес и разработать универсальную систему противовесов для урегулирования столь сложного процесса. Представляется, что неприменение концепции «невольного кредитора» будет иметь больше плюсов, чем признание ее силы и определение многочисленных правил, регулирующих различные отношения от гражданско-правовых до административных, служебных и даже уголовно-правовых.

Следует признать, что полемика российских ученых о роли требований государства в делах о банкротстве не самобытна и схожие споры проистекают в других развитых государствах. Отсутствие действительно оригинальных исследований зарубежных нормативных актов и зарубежной доктрины служит причиной ошибок в юридической литературе, в частности, в исторических и сравнительно-правовых экскурсах.

В отдельных странах большая и вдумчивая работа уже была проделана в направлении совершенствования законодательства о банкротстве (Великобритании, Германии, Франция, Италии, Испании, Австралии, Новой Зеландии, Канады, США, Мексики, Китая, Бразилии, Индии и некоторых других). Правовые системы этих стран построены по моделям романо-германского (континентального права) права и англо-саксонского права (общего права), а используемые в банкротстве системы охватывают диапазон от прокредиторских (например, Австралия и Германия) до продолжниковых (например, Мексика и Франция) ^[45]. Предложенные к изучению страны реформировали свои законы о несостоятельности в течение последних тридцати пяти лет.

Исторически сложилось так, что каждая из этих стран предоставляла определенные благоприятствования налоговым требованиям по сравнению с требованиями частных лиц в случае неплатежеспособности налогоплательщика.

В Великобритании, прерогатива государства установлена с феодальных времен. Это право монарха было абсолютно приоритетным по сравнению с долгами перед иными кредиторами, и уходит корнями в странах общего права в Великую хартию вольностей, где сказано, что «если должник короля умирает, то королевский долг должен быть уплачен первым» ^[38]. Тем самым впервые приоритет публичных требований встречается в английском праве.

По общему праву государственный долг имел преимущество, и, например, первоначально в Канаде королевская власть продолжала отстаивать свою прерогативу даже после принятия первого национального канадского закона о банкротстве на том основании, что закон не умаляет право королевской власти ^[51].

В докладе Палаты Общин «О судебной системе» 1977 указано, что «налоговому органу отдано предпочтение, потому что он является невольным кредитором должника. Он не может выбирать своих должников, ни предпринять заранее меры безопасности» ^[23].

Так как английское право было экспортировано в другие части мира, идея, что правительство имеет приоритетное право на удовлетворение своих налоговых требований, нашла свое выражение даже в отсутствие монарха. Проявлением этого стало принятие в 1789 году, в период, когда доходы Соединенных Штатов формировались главным образом из поступлений от таможенных пошлин и налога с виски, одного из первых законодательных актов Конгресса о предоставлении новому федеральному правительству права удовлетворить собственные требования к должнику до иных кредиторов. 1 Stat. 42 (1789) гласил, что «во всех случаях несостоятельности… задолженность перед государством должна быть удовлетворена сначала». Указанный приоритет в настоящее время кодифицирован в 31 U. S. С. § 3713, но теперь не применяется в делах о банкротстве.

Приоритетное положение публичных требований в делах о банкротстве на территории Великобритании в настоящее время частично упразднено благодаря работам сэра Кеннета Корка. В 1982 году под председательством сэры Кеннета Корка специально созданной комиссией Парламенту представлен доклад с рекомендациями относительно законодательства о банкротстве и практики его применения ^[50]. В докладе признается, что государство, в отличие от других лиц, является невольным кредитором, но полемизируя с этой концепцией сделан вывод, что потери государства будут менее значительным в сравнении с потерей аналогичной суммы для частных кредиторов, что в свою очередь может привести к банкротству частных кредиторов. Следует согласиться с тем, что чем больше частные кредиторы получат от несостоятельного должника, тем больше пользы это принесет фискальным органам за счет дополнительных налогов, уплачиваемых уже этими кредиторами. То есть выражена мысль о своеобразном инвестировании в бизнес-сообщество, которое в таком случае вернет и инвестиции, и уплатит доход.

Государство обладает иными механизмами для увеличения поступлений в бюджет, например, может повысить общую налоговую нагрузку или начислять пени на неоплаченные или несвоевременно уплаченные налоги. Государство, в лице налогового органа, имеет право налагать не только штрафы, но и реализовать иные полномочиям по сбору информации о налогоплательщике, в том числе с правом допуска в помещения, их обыску и выемки документов и материальных ценностей.

В поддержку этих тезисов можно привести еще один довод, что не только государство является невольным кредитором, так как многие поставщики товаров и услуг ограничены в своем праве продлить или нет существующие кредитные линии в соответствии с обычаями делового оборота, так как в практическом смысле у них нет реального выбора в этом вопросе, и порой они не в состоянии осуществлять должный кредитный контроль. Без труда можно вспомнить многие другие категории невольных кредиторов: кредиторов по требованию о взыскании судебных расходов, жертв умышленного нарушения договора или деликта. Благодаря примеру с жертвами деликта Филип Р. Вуд ^[45] оспаривает концепцию «невольного кредитора», которую исповедают налоговые органы, противопоставляя их любым аргументам, выдвигаемым государством в защиту приоритета требований. Мы вновь усматриваем, что недобросовестное или неправомерное поведение должника выступает определяющим фактором статуса «невольного кредитора», и распространение концепции на все случаи банкротства представляется несоразмерным и несправедливым подходом к изменению очередности требований.

Другой видный английский ученый Дэвид Лейси по этому поводу пишет, что подавляющее большинство претензий государственных органов возникают иным способом, чем тот которые имеют место в частном секторе и приводит пример обязательства, которое возникает в результате введения налога на добавленную стоимость. Он говорит, что правительство не имеет никакого контроля по поводу того, кто конкретно будет реализовывать товар, хотя в каждом случае возникает обязательство уплатить налог. Возлагая на бизнес обязательства по исчислению косвенного налога и получая за это значительную экономию в плане бюрократических издержек, государство берет на себя кредитный риск платежеспособности участника процедур реализации ^[17]. Однако, по нашему мнению, с данном случае государство не становится «невольным кредитором» только потому что делегирует ряд собственных функций по администрированию и контролю исполнения налоговых обязательств частными лицами, ввиду того, что само решение о перераспределении контрольных функций между публичным и частным субъектом представляет собой осознанную волю государства. Выходит, что риск неплатежеспособности автоматически не модифицирует статус государства до «невольного кредитора», но сам факт наступления неплатежеспособности изменяет существо взаимоотношений. Ян Ф. Флетчер в связи с этим пишет, что сведения составляющие налоговую тайну являются конфиденциальными от других кредиторов, а отсутствие такой информации ставит их в заведомо неравное положение с налоговыми органами. Внешнее благополучие должника, при наличии факторов безнадежной несостоятельности по налоговым обязательствам может стать причиной полной необеспеченности обязательств перед частными кредиторами ^[24].

В Великобритании в сентябре 1999 года канцлером казначейства и министром торговли и промышленности Джеймсом Гордоном Брауном был подготовлен Обзор мер направленных на восстановление платежеспособности должника. Одной из трех главных сфер внимания избрана повторная оценка относительных прав и средств правовой защиты, обеспеченных и необеспеченных кредиторов в банкротстве предприятий при включении требований государства в качестве преференциального кредитора в дело о банкротстве ^[1]. Тем самым в результате последовательных действий на протяжении почти 15 лет Парламенту Великобритании удалось частично преодолеть концепцию «невольного кредитора» и уровнять государственные требования в делах о банкротстве с необеспеченными требованиями кредиторов. Вместе с тем, доктринальные споры по вопросу восстановления приоритетного положения для требований государства в делах о банкротстве продолжаются и по сей день ^[19].

Колониальная Англия во много предопределила правовое регулирование многих вопросов в других странах мира, законодательство которых зачастую первоначально строилось на известной модели банкротства.

Законодательство Великобритании ^[27], Канады ^[7] и Новой Зеландии ^{[14, 16, 21, 22, 25, 26, 46, 47]} имеют размытые и изощренные правила о приоритете налоговых требований в делах о банкротстве. Учитывая общность происхождения их правовых систем, неудивительно, что нормы действующего законодательства часто перекликаются между собой.

В 1970 году канадскому Парламенту представлен Доклад исследовательского комитета по законодательству о банкротстве и несостоятельности критикующий используемую концепцию «невольного кредитора» ^[51].

Назревший вопрос был прямо поставлен перед законодателем: является ли приоритет государственных требований оправданным в современном обществе? В попытке ответить на этот вопрос комитет делает смелый вывод, что налоговые требования должны стоять после обычных кредиторов, так как в любом случае финансовое положение государства лучше, чем положение частных лиц.

Логичнее для государства поддержать пострадавших от деятельности неплатежеспособного должника, чем стоять впереди них в очереди к нему. Государственная власть может разделить между всеми членами общества бремя неоплаченного банкротом налога и компенсировать собственные потери за счет поддержки экономически активного и успешного предпринимательского сектора.

Последовательно отстаивая позицию отмены приоритета для государственных требований, спустя 16 лет в Докладе консультативного комитета по банкротству и несостоятельности Канады критика повторяется ^[48]. При этом доводы об отмене приоритета усилены новым аргументом: лица, перед которыми должник отвечает за причинение вреда (жизни и здоровью) не имели возможности проявить должную осмотрительность при выборе должника, но они не пользуются всеми благами, предоставленными государству. Тем самым диспропорция прав государства по сравнению с другими кредиторами несостоятельного должника приобретает новые оттенки. Ликвидация государственного приоритета должна охватывать всё местное и федеральное законодательство в целях предоставления реальных преимуществ кредиторам, чьи права обеспечены, например, залогом имущества.

Как указывает Джейкоб С. Зигель, только в 1992 году в Канаде исключен приоритет для всех требований государства (кроме обеспеченных зарегистрированным залогом имущества должника) и отрицается статус государства в качестве «невольного кредитора» ^[29].

Истоки английского законодательства о банкротстве и концепции «невольного кредитора» прослеживаются в Австралии, где первоначально государство обладало приоритетом в удовлетворении собственных требований к несостоятельному должнику. Реформатором австралийского закона является Рон У. Хармер, который в 1988 году возглавил специализированную рабочую комиссию и представил законодательной власти доклад по вопросам совершенствования правового режима налогообложения при банкротстве ^[20]. Комиссия высказала близкую к названным выше мысль, что налоговые обязательства банкротов в общем объеме государственных доходов незначительны, но та же сумма, недополученная частными кредиторами, негативно скажется на экономике и подорвет платежеспособность других хозяйствующих субъектов.

Позиция реформаторов заключалась в том, что отмена приоритета для налоговых требований в большей мере стимулирует налоговые органы взыскивать налоги коммерчески разумно, исключив зависимость от необоснованного права требовать вперед других кредиторов. Предполагается, что налоговый департамент может и должен на равных и согласовано с другими кредиторами определять свои действия. Логика комиссии заключается в том, что сохранение приоритета публичных требований над частными влечет совершенно противоположение последствия, а именно частные кредиторы становятся «невольными» по отношению к должнику.

Должник обязан представлять периодические отчеты в связи с начислением заработной платы, налога на добавленную стоимость, налога с продаж и иных сборов, удерживаемых из заработной платы работников, поэтому налоговые органы более оперативно осведомлены о моменте наступления неплатежеспособности. Государство может без какого-либо риска для собственных интересов позволить накапливаться налоговой задолженности, имеющей приоритет в погашении, что в свою очередь может серьезно ущемить права необеспеченных кредиторов. Они же не будут проинформированы о наличии и росте такого долга и в конечном счете пострадают, продолжая работать с налогоплательщиком, если должник будет в дальнейшем будет подвергнут процедуре банкротства. Таким образом, концепция «государство – невольный кредитор несостоятельного должника» продуцирует обратный эффект, когда частный субъект становится невольным кредитором, с отсутствием гарантий погашения долга перед ним.

Издательство

• О нас
• Наши реквизиты
• Наши партнеры
• Контактная информация
• Политика конфиденциальности

 

Авторам

• Договоры
• Авторская зона

 

Услуги

• Институт рецензирования

 

Разное

• Как написать статью?
• Журналы в перечне ВАК
• Мобильное приложение
• Вопрос - ответ

 

Наши сайты

• Aurora group s.r.o.

© 1998 – 2024 Nota Bene. Publishing Technologies. NB-Media Ltd.