Сравнительный анализ правового регулирования антитеррористических операций на Украине в 2014 году и мероприятий по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики в 1994 году

В течение 2014 года киевскими властями, а также в средствах массовой информации предпринимаются попытки провести параллели между правовым режимом антитеррористической операции (в дальнейшем - АТО) на юго-востоке Украины и режимом восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики в 1994-1996 годах ^[13]. Обобщение этих режимов может применяться для оправдания преступлений, совершаемых киевскими властями против населения юго-востока Украины, а также для снижения престижа Российской Федерации на международной арене. Между тем сравнительный анализ содержания и условий реализации названных правовых режимов обнаруживает существенные различия между ними. Более того, наглядная демонстрация законных способов защиты целостности Российского государства посредством применения режима восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации - Чеченской Республики в 1994-1996 годах контрастом отражает противоправность АТО, проводимой на юго-востоке Украины.

Необходимо отметить, что в 2014 году на Украине были объявлены две АТО. Первая АТО была объявлена Службой безопасности Украины и Антитеррористическим центром Украины 19 февраля 2014 г. на всей территории Украины.

Уже на следующий день это решение было осуждено Верховной Радой Украины постановлением от 20 февраля 2014 г. № 740-VII. На эти дни приходится пик противостояния так называемого Евромайдана и силовых структур Украины, включая вооруженный захват государственных учреждений, в которых располагаются высшие органы власти, ведется стрельба неизвестными снайперами.

Действующий Президент Украины В. Ф. Янукович вынужден был покинуть Киев 21 февраля, а 22 февраля приняты отставки спикера и вице-спикера Верховной Рады Украины В. В. Рыбака и И. Г. Калетника. Верховную Раду Украины возглавил А. В. Турчинов и 23 февраля на него же были возложены обязанности Президента Украины. Первую АТО на этом можно считать оконченной.

Примечательно то, что именно первая АТО соответствовала украинскому законодательству. Согласно ст. 10 Закона Украины «О борьбе с терроризмом» от 20 марта 2003 г. N 638-IV «антитеррористическая операция проводится при наличии реальной угрозы жизни и безопасности граждан, интересам общества или государства в случае, если устранение этой угрозы другими способами является невозможным» ^[10]. Трудно отрицать реальность вышеназванных угроз, поскольку все они были реализованы - на Украине произошел «антиконституционный переворот и вооруженный захват власти» ^[3]. Решение о проведении АТО принято на основании ст. 11 Закона «О борьбе с терроризмом» актом руководителя Антитеррористического центра при Службе безопасности Украины за письменным разрешением Председателя Службы безопасности Украины.

Вторая АТО, в ходе которой, собственно, и развернулось вооруженное противостояние на Украине, была оформлена решением Совета национальной безопасности и обороны Украины от 13 апреля 2014 г. «О неотложных мерах по преодолению террористической угрозы и сохранению территориальной целостности Украины» и введено в действие указом Президента от 14 апреля 2014 г. № 405/2014 ^[25]. Решение СНБО секретно.

В России использование вооруженной силы в Чеченской Республике 1994-1996 гг. было оформлено решением Совета Безопасности Российской Федерации от 26 ноября 1994 г. и Указами Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и от 9 декабря 1994 г. N 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» ^[21]. Решение Совета Безопасности Российской Федерации от 26 ноября 1994 г. имеет гриф «секретно».

Сравнительный анализ содержания исследуемых актов в их логико-смысловой и временной последовательности и условий реализации в ходе проведения АТО на Украине и восстановления конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики в 1994 году позволяет сделать следующие выводы.

Первая общая черта обоих правовых режимов состоит в том, что их реализация осуществлена вне рамок правового режима чрезвычайного или военного положения, предусмотренных Конституциями обоих государств - Украины и России. При этом обе операции сопровождаются военными действиями частей и подразделений вооруженных сил с применением авиационной, бронетанковой техники, артиллерии и тяжелого вооружения, а также ограничением прав и свобод человека.

Введенный в 1994 году в России на территории Чеченской Республики правовой режим подвергался критике. Представители Совета Федерации в Конституционном Суде РФ оспаривали Указы Президента РФ от 30 ноября 1994 года №2137 и от 9 декабря 1994 года № 2166 и постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 года № 1360. В обоснование своих требований они указывали, что данные нормативные правовые акты привели к неправомерному применению Вооруженных Сил РФ, поскольку их использование на территории Российской Федерации, а также иные предписанные в Указах Президента РФ и постановлении Правительства РФ меры и действия юридически возможны лишь в рамках режима чрезвычайного или военного положения. Результатом этих мер, по мнению Совета Федерации, явились незаконные ограничения и массовые нарушения конституционных прав и свобод российских граждан. По этой же причине в запросе оспаривалось полномочие Президента РФ поручить Правительству РФ применение особых мер, включая использование Вооруженных Сил, для защиты в соответствии со статьями 80 и 82 Конституции РФ основ конституционного строя, суверенитета и государственной целостности.

Конституционный Суд РФ, рассматривая данный вопрос, определил, что из Конституции РФ не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения (п.4) ^[21].

В чем заключалась экстраординарность такой ситуации в Чеченской Республике указано в п. 2 мотивировочной части Постановления № 10-П: отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан.

Осенью 1991 года был разогнан законно избранный Верховный Совет республики. Проведенные 27 октября 1991 года новые выборы в высший орган государственной власти и выборы Президента республики были признаны 2 ноября 1991 года пятым Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению. Оценка этих событий как антиконституционных и имеющих тяжелые последствия была дана в Обращении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 года к народу, органам власти и управления Чеченской Республики, в других документах федеральных властей. Решения Съезда подтверждены Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 декабря 1994 года в Заявлении в связи с резолюцией о положении в Чеченской Республике, принятой Европейским парламентом. В Заявлении указывалось, что в Чеченской Республике свободные выборы или референдум не проводились, законные органы власти сформированы не были. В дальнейшем внутриполитическая обстановка в Чеченской Республике продолжала обостряться. Осенью 1994 года на ее территории имели место вооруженные конфликты между враждующими группировками, грозившие перерасти в гражданскую войну.

Невозможность введения режима чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики объясняется и препятствиями правового характера в виду несовершенства действующего в этот период времени законодательства Российской Федерации об обеспечении обороны и безопасности государства (п.6) ^[21].

Так, Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» устанавливалось время начала (с 6 часов 00 минут 1 декабря 1994 г.) мероприятий по восстановлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике, предписывалось создание группы для руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований и введению на территории республики режима чрезвычайного положения.

Не достигнув целей правового регулирования, Указ от 30 ноября 1994 года № 2137 впоследствии был признан утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1994 года № 2169 «О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики». Как следует из пункта 5 Указа, данное решение было обусловлено невозможностью введения на территории Чеченской Республики чрезвычайного положения, режим которого был определен Законом РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении» ^[8].

Анализ положений данного Закона показывает его несостоятельность в части привлечения Вооруженных Сил РФ для обеспечения режима чрезвычайного положения при вооруженных конфликтах. Использование сил и средств органов внутренних дел для разоружения незаконных вооруженных формирований, оснащенных современным вооружением и военной техникой, было невозможно без участия армии. Основания же привлечения Вооруженных Сил, предусмотренные пунктом «б» статьи 4 Закона, подобные ситуации не охватывают.

Правовые предписания статей 1, 6, 13, 17, 19, 20 Закона предусматривают на территории введения чрезвычайного положения функционирование легитимных органов власти. Эти органы признают Конституцию РСФСР и законы, ибо обязуются оказывать всемерное содействие государственным органам для достижения целей чрезвычайного положения. В Чеченской Республике все выглядело иначе.

Таким образом, отсутствие правового механизма реализации оснований использования Вооруженных Сил РФ при обеспечении гарантий конституционного строя (целостности территории государства) в текущем законодательстве Российской Федерации, вызывает необходимость «прямого применения конституционных норм» (п.6) ^[21].

Так, правовые предписания статей 80 (часть 2), 82, 87 (часть 1) Конституции РФ возлагают обязанности на главу государства принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. В соответствии со статьями 71 (пункт «м»), 78 (часть 4) Конституции РФ, Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения федерации, как оборона и безопасность (п.4) ^[21].

Таким образом, подчеркнута разница между прямой реализацией конституционных норм разрешенными правовыми средствами и совершением прямо запрещенных законом действий. Необходимость прямого применения конституционных норм, правомерно реализованного правового режима восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка, обосновывается и в специальных военно-правовых исследованиях ^{[1, с.70]}.

Второй схожей чертой событий на юго-востоке Украины 2014 г. и на территории Чеченской Республики в 1994 г. является их квалификация как вооруженных конфликтов немеждународного характера. Возможно, приведенные сходства послужили Информационному центру Совета национальной безопасности и обороны Украины основанием для сравнения двух вооруженных конфликтов ^[26]. Однако имеются обстоятельства, которые позволяют провести разграничительную линию между регулирующим воздействием норм по проведению АТО на Украине в 2014 г. и по обеспечению территориальной целостности Российской Федерации в 1994 г.

В России юридическая квалификация правоотношений по обеспечению территориальной целостности страны совпадает как по форме, так и по содержанию и отражается в официальных документах исследуемого периода времени - указы Президента РФ, постановления Государственной Думы ФС РФ и Правительства РФ ^[24]. Более того, оценка событий на территории Чеченской Республики, как вооруженного конфликта немеждународного характера высокой интенсивности дана Парламентской ассамблеей Совета Европы в резолюции 1055 (1995) от 2 февраля 1995 г ^[22].

Правоотношения на юго-востоке Украины де-юре регламентируются Законом «О борьбе с терроризмом», но де-факто являются правоотношениями внутреннего вооруженного конфликта. Основанием такого утверждения является полное совпадение признаков, характерных для вооруженного конфликта немеждународного характера (ст.1 Протокола II 1977 г.) ^{[7, с.284]}.

Так, во-первых, о внутреннем характере вооруженного конфликта свидетельствует факт его зарождения и протекания в пределах одного суверенного государства. Неоднократные попытки обвинить Россию в экспансии, вводе войск на территорию Донбасса, непрерывных поставках военного оборудования, стрелкового оружия, артиллерии, танков и живой силы ^[19] являются несостоятельными, доказательств противоправного характера действий России в отношении Украины не представлено.

Во-вторых, о вооруженном характере конфликта на Украине свидетельствует его качественное состояние, отличное от случаев нарушения внутреннего порядка или возникновения обстановки внутренней напряженности. Для большей аргументации рассмотрим эти случаи подробнее.

Внутренние беспорядки характеризуются серьезным нарушением порядка в стране в результате насильственных действий, которые, тем не менее, не приобретают характера вооруженного конфликта. Это, например, беспорядки, посредством которых отдельные лица или группы лиц открыто проявляют протест, недовольство или предъявляют свои требования. Это могут быть отдельные или спорадические акты насилия. Речь может идти также о борьбе отдельных группировок между собой или против существующей власти ^{[28, с.79-85]}. Дипломатическая конференция по вопросу о подтверждении и развитии международного гуманитарного права, применяемого в период вооруженных конфликтов (1974-1977), категорически исключила из сферы применения этого Протокола обстановку внутренней напряженности и нарушения внутреннего порядка, которым она не дала определения, но представила примеры таких ситуаций. Эти последние в Комментарии к Протоколу II определены следующим образом: «беспорядки, такие, как, например, демонстрации, не имеющие заранее согласованного плана, отдельные или спорадические акты насилия в отличие от военных действий, ведущихся вооруженными силами или вооруженными группами, иные акты аналогичного характера, включая, в частности, массовые аресты лиц в связи с их действиями или убеждениями» ^[14]. Государство применяет силу в таких случаях для сохранения или восстановления правопорядка и законности.

Внутренняя напряженность – это такая ситуация, когда в условиях отсутствия внутренних беспорядков государство прибегает к превентивному применению силы в целях сохранения спокойствия (мира) и законности ^{[2, с.233]}.

Обращение к Минскому меморандуму от 19 сентября 2014 г ^[17] свидетельствует о таком состоянии противоборства сторон на Украине, который по своим характеристикам выходит за рамки беспорядков и внутренней напряжённости. Для урегулирования данного вооруженного конфликта необходимо участие третьей стороны, выступающей гарантом заключенных договоренностей, а также применение международных наблюдательных и контрольных механизмов. Содержание Меморандума подтверждает наличие вооруженного конфликта и предусматривает меры по его прекращению: общее прекращение применения оружия (п.1); установление линии соприкосновения (п.2); запрет на применение всех видов оружия и ведение наступательных действий (п.3); создание зон безопасности не менее 30 км (п.4); запрет на расположение тяжелого вооружения и военной техники в оговоренном районе и населенных пунктах (п.5); запрет на установку новых минно-взрывных инженерных заграждений в границах зоны безопасности. Обязательство на снятие ранее установленных минно-взрывных заграждений в зоне безопасности (п.6); запрет полетов боевой авиации и иностранных БПЛА вдоль всей линии соприкосновения сторон в зоне прекращения применения оружия на ширину не менее 30 км (п.7); развертывание в зоне прекращения применения оружия мониторинговой (наблюдательной) миссии ОБСЕ (п.8); вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также боевиков и наемников с территории Украины при мониторинге ОБСЕ (п.9).

Еще более убедительными аргументами вооруженного характера исследуемого конфликта являются средства ведения вооруженной борьбы, которые используются сторонами для уничтожения живой силы и военной техники противника. Пункт 4 регламентирует в течение суток с момента принятия данного Меморандума отвод средств поражения калибра свыше 100 мм от линии соприкосновения на расстояние не менее 15 км с каждой стороны, в том числе из населенных пунктов. Артиллерийские системы калибра свыше 100 мм отводятся от линии соприкосновения сторон на удаление максимальной дальности их стрельбы, в частности: — 100-мм пушка МТ-12 — 9 км; 120-мм минометы — 8 км; 122-мм гаубица Д-30 (2С1 «Гвоздика») — 16 км; 152-мм 2С5 «Гиацинт-С» (2С3 «Акация», 2С19 «Мста-С», 2А65 «Мста-Б») — 33 км, РСЗО 9К51 «Град» — 21 км, 9К57 «Ураган» — 36 км, 9К58 «Смерч» — 70 км, РСЗО «Торнадо-Г» — 40 км, РСЗО — «Торнадо-У» — 70 км, РСЗО «Торнадо-С» — 120 км; — тактические ракетные комплексы — 120 км.

Даже неискушенному в военном искусстве читателю понятно, что подобный арсенал не применим для случаев внутренних беспорядков, а тем более внутренней напряженности и чрезмерен для пресечения терактов (террористической деятельности).

В-третьих, сторонами, противостоящими друг другу в вооруженном конфликте немеждународного характера, являются вооруженные силы и антиправительственные вооруженные силы или другие организованные вооруженные группы. Исследование субъектного состава данного вооружённого конфликта демонстрирует участие в нем не только Вооруженных Сил Украины, но и «неформальных вооруженных групп и частных военных охранных компаний, не имеющих лицензии правительства Украины на участие в военных действиях, а также иностранных наемников, использование которых само по себе является военным преступлением» ^{[16, с.28]}. Другой стороной вооруженного конфликта является ополчение Донбасса, которое зародилось в форме самоорганизации населения в вооруженные группы, а в последующем стало качественно новой антиправительственной вооруженной силой по факту участия в боевых действиях и юридически с момента провозглашения независимости Донецкой и Луганской области в форме народных республик ^[6]. Попытки представить Россию стороной конфликта не увенчались успехом, абсурдны в связи с этим меры по продлению санкций в отношении России за невыполнение сторонами конфликта Минских соглашений от 12 февраля 2015 г.

В-четвертых, элемент организации (ответственное командование) позволяет сторонам вести непрерывные, согласованные боевые действия и осуществлять регулярный контроль за частью территории государства. Наличие данного признака вооруженного конфликта подтверждается не только самой иерархией в системе военного управления ЛНР и ДНР и боевыми победами (например, под Дебальцево), но и фактом потери контроля над частью территории государства. Признание данного факта Правительством Украины в нормативном порядке закреплено документально. Так, согласно п.1.3 Временного порядка «неконтролируемая территория - территория, на которой органы государственной власти временно не осуществляют полномочия, предусмотренные законодательством Украины» ^[4]. Более того, в указанном документе используемый терминологический аппарат и регулируемые отношения соответствуют в большей степени отношениям внутреннего вооруженного конфликта, нежели АТО. Например, линия столкновения (п.1.3), военный конфликт (п.7.11), вооруженный конфликт, временная оккупация (п.7.13), военные действия (п.8.1), незаконные вооруженные формирования (п.11.19), оборонительные рубежи (п.12.1).

«Украина, не признавая наличие вооруженного конфликта и действуя в рамках АТО, - заключает Р.С. Галиев, - формально не должна была соблюдать ратифицированные международные правовые акты, предоставляющие гуманитарные права мирному населению, что привело к большим жертвам среди последнего и возникновению гуманитарной катастрофы на указанной территории» ^{[5, с.66]}. Уважая мнение автора, мы оппонируем по данному принципиальному вопросу следующим: выполнение Украиной своих международных обязательств в том числе и в сфере международного гуманитарного права должно осуществляться в соответствии с принципом «добросовестности». Обязательство pacta sunt servanda, согласно которому «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться» (ст. 26 Венской конвенции 1969 г.) не может быть поставлено в зависимость от каких-либо условий, в том числе и непризнания народного ополчения Донбасса стороной вооруженного конфликта и попытки его урегулирования в режиме АТО. Более того, Украина не объявляла о денонсации Женевских конвенций и Дополнительных протоколов к ним.

Последним аргументом обоснования наличия на Украине именно вооруженного конфликта немеждународного характера является феномен обмена пленными (терминологическая подмена понятий, что обосновывается ниже). Конечно, существенным признаком внутреннего вооруженного конфликта он не является. Необходимость обращения к нему продиктована следующими обстоятельствами.

Первое, продемонстрировать, что Протокол II всё-таки применялся сторонами конфликта, а это безоговорочный аргумент наличия последнего существенного признака вооруженного конфликта немеждународного характера.

Так, правовая основа такого рода отношений сторон вооруженного конфликта немеждународного характера предусмотрена п. 2 ст. 3 Женевской конвенции от 12 августа 1949 г. «Об обращении с военнопленными» (далее – Конвенции III) ^{[8, с.67]}. В ней говорится о специальных соглашениях между находящимися в конфликте сторонами, касающихся полного или частичного применения ими положений Конвенции III. При этом отмечается, что применение положений Конвенции не будет затрагивать юридического статуса находящихся в конфликте сторон.

Например, п.6 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений от 12 февраля 2015 г. ^[15], предусматривает освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лиц по принципу «всех на всех». 21 февраля 2015 г. под Луганском прошёл первый обмен пленными - ДНР и ЛНР передали Украине 139 украинских военнослужащих, а Украина передала самопровозглашённым республикам 52 ополченца. 10 июля состоялся обмен пленными по формуле «10 на 10». 26 августа между силами ДНР и ВСУ состоялся обмен пленными по формуле «12 на 12». 13 января 2016 года Контактная группа по Украине договорилась об обмене пленными в формате «36 на 25». Первый в этом году обмен пленными между ДНР и Киевом с