Борьба с терроризмом и его финансированием останется актуальной и долговременной проблемой для России

Недавние документы ООН свидетельствуют об актуальности проблем борьбы с терроризмом (БТ) и его финансированием (БФТ).

В связи с Глобальной контртеррористической стратегией делегации Совета по правам человека 7 декабря 2011 отметили, что «… терроризм является глобальной проблемой, которую невозможно и не следует ассоциировать с какой-либо религией, с каким-либо гражданством, с какой-либо цивилизацией или этнической группой. В этой связи некоторые делегации напомнили о том, что ключевая проблема состоит в устранении коренных причин терроризма, указав на особую актуальность превентивных мер…»^[3].

Таким образом, международные документы ООН ориентируют государства на бескомпромиссную борьбу с терроризмом, недопустимость выполнения политических требований террористов, предписывают применение комплекса правовых, политических, социально-экономических, пропагандистских и иных мер противодействия терроризму для защиты личности и общества от порождаемых им угроз, склонения к добровольному отказу от акта терроризма, предупреждения его последствий^[4].

Многонациональное Российское государство, обладая большой территорией, огромными запасами полезных ископаемых и пресной воды, всегда привлекало агрессивное внимание других государств и международных террористических организаций, преследующих цели нарушения территориальной целостности и порабощения ее народов. Борьба с терроризмом и его финансированием, как и во всем мире, будет только расширяться и нарастать. Победить полностью терроризм и его финансирование, как наиболее общественно опасный сегмент организованной преступности, нельзя. По мнению международных экспертов по борьбе с терроризмом можно только снизить опасность и угрозы терроризма и его финансирования до социально приемлемого уровня. Нынешние события в мире этому подтверждение (Афганистан, Ирак, Ливия). Поэтому борьба с терроризмом и его финансированием для России будет носить долговременный характер и необходимо оптимизировать эту борьбу на основе взаимодействия с гражданским обществом, координации и взаимодействия всех правоохранительных органов и спецслужб России, международных организаций (СНГ, ШОС, ОДКБ и т.д.), а также международного сотрудничества.

В Конституции Российской Федерации содержатся нормы прямого действия. Органы прокуратуры, осуществляя надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории страны, проверяют также исполнение международных договоров и актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно ст.15 Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России. К ним можно отнести следующие документы: Федеральный закон от 02.10.2006 N 158-ФЗ. "О ратификации Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма"[i], Федеральный закон от 28.12.2004 N 176-ФЗ "О ратификации Договора о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом"[ii], Федеральный закон от 10.01.2003 N 3-ФЗ "О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом"[iii], Федеральный закон от 10.07.2002 N 88-ФЗ "О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма".

Правовую основу противодействия терроризму в России составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон «О противодействии терроризму» и другие федеральные законы (например: Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ (ред. от 08.12.2011) "О Федеральной службе безопасности" Федеральный закон от 27.07.2010 N 197-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", Федеральный закон от 23.07.2010 N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях". Федеральный закон от 27.12.2009 N 349-ФЗ "О ратификации Договора государств - участников Содружества Независимых Государств о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма", Федеральный закон от 30.12.2008 N 321-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму", Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ (ред. от 08.11.2011) "О противодействии терроризму", Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ (ред. от 08.11.2011) "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма",Федеральный закон от 02.10.2006 N 158-ФЗ "О ратификации Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма", Федеральный закон от 28.12.2004 N 176-ФЗ "О ратификации Договора о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом", Федеральный закон от 10.01.2003 N 3-ФЗ "О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом", Федеральный закон от 10.07.2002 N 88-ФЗ "О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма", Федеральный закон от 13.02.2001 N 19-ФЗ "О ратификации Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом"), нормативные правовые акты Президента Российской Федерации (например: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. N248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями), Указ Президента РФ от 13.09.2004 N 1167 "О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом", Указ Президента РФ от 15.02.2006 N 116 (ред. от 08.10.2010), "О мерах по противодействию терроризму" (вместе с "Положением о Национальном антитеррористическом комитете"), Указ Президента РФ от 05.07.2009 N 743 "О внесении изменений в Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, и Указ Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г. N 61 "О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации", Указ Президента РФ от 04.03.1999 N 309 "О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. N 338 "О мерах по усилению борьбы с терроризмом", Указ Президента РФ от 22.01.2001 N 61 (ред. от 05.07.2009) "О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо - Кавказского региона Российской Федерации", Указ Президента РФ от 14.11.2006 N 1283 "О начальнике Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом Министерства внутренних дел Российской Федерации", Указ Президента РФ от 27.12.2004 N 1615 (ред. от 02.08.2006) "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г. N 61 "О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" и в состав межведомственной рабочей группы, утвержденный распоряжением Президента Российской Федерации от 5 июля 2004 г. N 301-рп "О межведомственной рабочей группе по разработке концепции национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма", Указ Президента РФ от 30.06.2003 N 715 (ред. от 02.08.2006) "О дополнительных мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации", Указ Президента РФ от 06.10.2011 N 1334 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью", Указ Президента РФ от 11.10.2004 N 1293 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью", Указ Президента РФ от 17.06.2003 N 680 "О центральных компетентных органах Российской Федерации, ответственных за выполнение Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом". "Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу" (утв. Президентом РФ 18.09.2008 N Пр-1969), нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.

Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом устанавливает Федеральный закон «О противодействии терроризму».

Противодействие терроризму в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: 1) обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности; 4) неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности; 5) системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму; 6) сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму; 7) приоритет мер предупреждения терроризма; 8) единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций; 9) сочетание гласных и негласных методов противодействия терроризму; 10) конфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников; 11) недопустимость политических уступок террористам; 12) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма; 13) соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности (Статья 2. Основные принципы противодействия терроризму).

Правовую основу борьбы с финансированием терроризма в России также составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1; Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08. 1995 № 144-ФЗ; Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации; Уголовный кодекс Российской Федерации, Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утверждена Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года; Федеральный закон «О противодействии терроризму», от 06.03.2006 № 35-ФЗ; Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25.07.2002 № 114-ФЗ; Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 07.08.2001 № 115-ФЗ; Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», от 20.08.2004 № 119-ФЗ, Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. №349-ФЗ "О ратификации Договора государств - участников Содружества Независимых Государств о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма (Душанбе, 5 октября 2007 г.)^[5].

Более детально механизм реализации полномочий прокурора в этой сфере предусмотрен ведомственными и межведомственными нормативными правовыми актами, регламентирующими прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (например: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», Приказ Генпрокуратуры РФ от 05.09.2011 N 277 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия", Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.02.2011 № 33 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»Приказ Генерального прокурора Российской Федерации Ф от 22.10.2009 № 339 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму», Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 19.01.2010 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 16 июля 2010 г. №284 "О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации", приказ Генеральной прокуратуры РФ от 9 сентября 2002 г. №249 "Об организации деятельности военных прокуратур Объединенной группировки войск (сил) на Северном Кавказе", приказ Генеральной прокуратуры РФ от 20 ноября 2002 г. №301 "О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при проведении контртеррористических операций на территории Северо - Кавказского региона Российской Федерации", приказ Главной военной прокуратуры РФ от 30 июня 2002 г. №180 "О порядке представления оперативной и иной обязательной информации в органах военной прокуратуры (с изменениями и дополнениями, внесенными приказом ГВП от 16.09.2002 №254, Указание Генерального прокурора РФ и директора Федеральной службы безопасности РФ от 18 апреля 2002 года N 20-27/10 "О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" органами федеральной службы безопасности"), Указание Генеральной прокуратуры РФ, ФСБ РФ и МВД РФ от 25 апреля, 28 мая, 14 июня 2002 г. N 30/20, 15, 3 "О порядке взаимодействия дежурных служб Генеральной прокуратуры, Министерства внутренних дел и Федеральной службы безопасности РФ", Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утвержденной совместным приказом Генерального прокурора, МВД, ФСБ, ФСО, ФТС, СВР, ФСИН, ФСКН, МО России от 17.04.2007 № 368/185/164/481/32/184/97/147, Указание «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», утвержденное совместным приказом Генерального прокурора РФ № 215/69, МВД РФ № 1/7818 от 29.09.2008; Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 29.01.2008 № 14/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел», Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 05.12.2007 № 193/27 «О порядке направления в Федеральную службу по финансовому мониторингу сведений по вопросам противодействия финансированию экстремистской и террористической деятельности» (в редакции приказа ГП РФ от 05.08.2011 №235), Указание Генерального прокурора РФ от 11.02.2008 № 24/49 «О порядке реализации отдельных положений Инструкции по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола»).

Научные исследования по проблемам БФТ (борьбы с финансированием терроризма) должны помогать практическим сотрудникам правоохранительных органов и спецслужб России в их борьбе с терроризмом и его финансированием.

В НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации уже закончены три этапа научных исследований (2010-2012 гг.), посвященных оптимизации БТ (борьбы с терроризмом) и БФТ (борьбы с финансированием терроризма).

3 этапа анкетирования по БФТ

В соответствии с п. 4 приказа Генерального прокурора от 19.01.2010 №11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации была составлена программа исследования с указанием используемых методов, составлена анкета для проведения анкетирования следователей правоохранительных органов, прокуроров, судей, сотрудников полиции, Управлений МВД, ФСИН (СИЗО), Управлений ФСКН, Управлений ФСБ России в связи с необходимостью повышения эффективности борьбы с финансированием терроризма и подготовки новых «Методических рекомендаций по тактике и методике осуществления прокурорского надзора по выявлению и расследованию преступлений, связанных с финансированием терроризма»

В целях оптимизации работы были разработаны этапы исследования, составлена предварительная специализированная Анкета (ПСА) для опроса экспертов (следователей). Правовая и криминологическая культура организации любого исследования, прежде всего, требует внимательного изучения всех доступных и имеющихся материалов по избранной тематике, созданных ранее, в том числе результаты исследований по БТ и БФТ, анкеты экспертов, осужденных, населения. Предварительная специализированная Анкета (ПСА) для опроса экспертов (следователей) была составлена на базе предыдущих исследований и анкет для опроса экспертов, населения, осужденных, организованных и проведенных под руководством профессора А.И. Долговой. 1 этап исследования - анкетирование следователей международного совещания следователей (МСС) в июне в г. Казани в 2010 г. (На первом этапе исследования была составлена анкета для опроса следователей СКП РФ и опрошены представители следственных подразделений на международной конференции в начале июня 2010 года в Казани. Результаты обобщения завершены совместно с сотрудниками отдела информационно-аналитического обеспечения деятельности органов прокуратуры НИИ Академии ГП РФ). Там был проведен так называемый пилотажный проект (1 этап исследования): анкетирование следователей по специализированной анкете Предварительная специализированная Анкета (ПСА) содержала 73 вопроса. Из распространенных на совещании 100 анкет были возвращены только 31 анкета.

2 этап исследования проводился в период служебной командировки работников НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с 16 по 29 мая 2011 года было организовано и проведено анкетирование сотрудников правоохранительных органов и спецслужб Республики Ингушетии, Чеченской Республики и Республики Дагестан по актуальным вопросам борьбы с финансирование терроризма (БФТ). Всего обработано 235 анкет (Обобщение анкет БФТ провела научный сотрудник отдела информационно-аналитического обеспечения деятельности органов прокуратуры НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, юрист I класса Ефимова В.И.).

В ходе анкетирования 16-29 мая 2011 года по проблемам борьбы с финансированием терроризма сотрудников прокуратуры, МВД, Управления ФСБ, студентов в Республике Ингушетия 178 или 75,7% (Отдел ФСИН (Ингушетия респ.) -10 (4,3%), УФСКН по Ингушетии респ. – 11 (4,7%), прокуратура Малгобекского р-на -6 (2,6%), Джейрахская прокуратура – 2 (0,9), прокуратура г. Карабулак -5 (2,1%), аппарат прокуратуры (Ингушетия респ.) -22 (9,4%), прокуратура Сунженского р-на – 6 (2,6%), ОМОН МВД (Ингушетия респ.) - 12 (5,1%), ВОГ МВД РФ в респ. Ингушетия – 8 (3,4%), ФКПП «Кавказ» (Ингушетия респ.) – 14 (6,0%), УФСБ (Ингушетия респ.) – 42 (17,9%), пограничное управление УФСБ по Ингушетии респ. - 24 (10,2%), Совет Безопасности (Ингушетия респ.) – 5 (2,1%), военный следственный отдел (Ингушетия респ.) - 5 (2,1%),. военная прокуратура Ингушетии респ. – 6 (2,6%) респондентов, в Чеченской Республике – 44 или 8,7% (аппарат прокуратуры (Чеченская респ.), гор. (рай) прокуроры - 34 (14,5%), прокуратура Заводского р-на г. Грозный (Чеченская респ.) – 5 (2,1%), прокуратура Шалинского р-на (Чеченская респ.) - 2 (0,9%), прокуратура г. Аргун (Чеченская респ.) - 3 (1,3%).), в Республике Дагестан – 13 или 5,5% ( Студенты (респ. Дагестан) - 13 (5,5%).).

В связи с необходимостью повышения эффективности борьбы с финансированием терроризма и подготовки новых «Методических рекомендаций по тактике и методике осуществления прокурорского надзора по выявлению и расследованию преступлений, связанных с финансированием терроризма» НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации завершил уже 3 этап научных исследований по повышению эффективности борьбы с финансированием терроризма (БФТ) в России (проведено анкетирование по специально подготовленной анкете (Универсальная анкета по БФТ) работников прокуратуры г. Москвы, Московской области, прокуратуры Республики Дагестан, Чеченской Республики и следователей Главного следственного управления Следственного комитета РФ по г. Москве (225 анкет). Прокуратура Московской области провела анкетирование работников аппарата прокуратуры области (117 анкет). Прокуратура г. Москвы провела анкетирование работников аппарата прокуратуры (170 анкеты) и инициативно осуществила сплошное анкетирование работников окружных, межрайонных и специализированных прокуратур г. Москвы (622 анкеты), 10 анкет сотрудников 27 управления Генеральной прокуратуры РФ, всего 1144 анкеты. В настоящее время завершена обработка анкет прокуратур Республики Дагестан (299 анкет), Чеченской Республики (267 анкет). Всего обработано 1710 анкет экспертов.

В связи с высокой латентностью финансирования терроризма, малым количеством расследованных уголовных дел (2007 - 2011 гг. - 20 дел), отсутствия необходимого следственного и оперативного опыта у сотрудников правоохранительных органов и спецслужб России, а также опыта прокурорского надзора за указанной категорией уголовных дел, незначительным количеством открытых публикаций по БФТ, в целях ознакомления большинства правоохранителей с тактикой и методикой выявления, возбуждения и расследования преступлений, связанных с терроризмом и его финансированием, внутренними и внешними источниками и каналами финансирования терроризма, правовой основой борьбы с ним, для оптимизации борьбы с ФТ с момента заведения ДОУ до момента освобождения осужденного из мест лишения свободы, для проведения исследования была составлена Универсальная Анкета (содержащая 80 вопросов по всем отраслям прокурорского надзора) для анкетирования следователей правоохранительных органов, прокуроров, судей, сотрудников полиции, Управлений МВД, ФСИН (СИЗО), Управлений ФСКН, Управлений ФСБ России, то есть всех сотрудников правоохранительных органов и спецслужб России, причастных к этой деятельности.

Универсальная анкета по БФТ дает возможность сотрудникам правоохранительных органов и спецслужб России охватить проблемы в целом (а не по частям), понять высокую общественную опасность ФТ, выработать систему оптимальных мер по борьбе с новыми источниками и каналами финансирования организованной террористической деятельности.

Авторы анкетирования отказались от идеи составления ПСА для каждого правоохранительного органа в отдельности, и решили не ограничиваться 20-30 вопросами, ибо данная тема в науке оказалась мало изученной и разработанной, а на практике количество возбужденных, расследованных и направленных в уголовных дел составило всего несколько десятков. При этом большинство уголовных дел, имело гриф «секретно». Дефицит информации по проблемам БФТ объективно способствовал созданию Универсальной анкеты по БФТ. Цель создания Универсальной анкеты по БФТ не только получить новое знание от экспертов, но и ознакомить большинство сотрудников правоохранительных органов и спецслужб России с международной и российской практикой борьбы с ФТ, правовыми основами осуществления этой борьбы, общими и частными подходами к решению проблем борьбы с финансированием терроризма в России и за рубежом. В Универсальной анкете по БФТ использовались часть вопросов, составленных на основе информации Следственного комитета Российской Федерации, поступивших в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2011 году, для оценки и направления отзыва.

На 3 этапе исследования на вопрос Универсальной анкеты по БФТ о том, целесообразно ли приводить в методических рекомендациях правовую основу БФТ в России, эксперты из числа сотрудников правоохранительных органов ответили таким образом: «да» - 1408 или 83,6%, «нет» - 218 или 12,9% иное мнение высказали 59 или 3,5% респондентов. Всего ответили на вопрос 1685 экспертов.

При этом, в Чеченской Республике на аналогичный вопрос ответы работников прокуратуры распределились следующим образом: «да» - 198 или 75,3%, «нет» - 52 или 19,8% иное мнение высказали 13 или 4,9% респондентов. Всего ответили на вопрос 263 экспертов.

Таким образом, результаты 3 этапа исследования свидетельствуют о том, что сотрудники правоохранительных органов (в том числе в СКФО) осознают не только необходимость знания правовых основ БФТ для успешной борьбы с ним, но и дальнейшее совершенствование этих правовых основ.