Статус образовательного права как элемента системы российского права: генезис теоретических воззрений и современная доктрина

Уфимцева Екатерина Владимировна аспирант, кафедра теории государства и права, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Ufimtseva Ekaterina Vladimirovna Postgraduate at the Department of Theory of State and Law of Ural state law university 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Yekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 deder.katerina@yandex.ru Другие публикации этого автора

Одной из наиболее актуальных задач современной отечественной теории права является описание структурного строения системы права, выявление законов ее развития и функционирования. В связи с этим особый исследовательский интерес вызывает, в частности, проблема отыскания критериев разграничения самостоятельных отраслей права в его системе, или так называемых критериев отраслеобразования. В силу того, что многие современные авторы довольно широко трактуют понятие «критерии отраслеобразования» (к сожалению, далеко не всегда с убедительной аргументацией), в исследовательской литературе регулярно звучат предположения о существовании «сверхновых» отраслей отечественного права: миграционного, информационного, спортивного, транспортного, медицинского и т. д. ^{[2],[34],[25],[32],[13],[21]} Имеют место в научных кругах и достаточно давние споры о статусе ряда нормативных образований в системе права, которые обладают весьма «дискуссионным» характером и по ряду своих признаков кажутся «похожими» на самостоятельную отрасль права (что, как видится, может быть как подтверждено, так и опровергнуто в ходе проведения соответствующего анализа с помощью специальных методологических инструментов).

К ряду таких «спорных» нормативных образований в системе права относится и право образовательное.

Нельзя сказать, что масштабная дискуссия о статусе образовательного права ведется в отечественной юриспруденции давно. В советской юридической науке оно не пользовалось особой исследовательской «популярностью» и, как правило, большинством исследователей относилось к сфере административного права. ^{[12, 8-10],[11, 35],[28],[5, 189]} Вместе с тем, отдельные авторы в 1970-х гг. решили отступить от общепринятого мнения и писали о весьма «необычном» статусе образовательного права. В частности, в 1967-м году В. М. Чхиквадзе и Ц. А. Ямпольская высказали идею о готовности ряда крупных институтов, в том числе и образовательного права, отделиться от административного права. ^{[35, 32-40]} Еще один авторитетный исследователь проблем образовательного права – Г. А. Дорохова в целом относила образовательные отношения к сфере регулирования административных норм, однако определяла эти отношения как административно-правовые особого типа, и считала, что они не могут целиком и полностью регулироваться только административно-правовыми методами. ^{[10, 21]} Причиной такой невозможности стало присутствие в общем круге образовательных отношений наряду с отношениями управленческими также и отношений педагогических – «горизонтального» типа. ^{[11, 37]}

К слову, в дореволюционный период развития отечественной теории права единодушной была позиция об отнесении норм об образовании к сфере «полицейского права». Такое положение образовательного права в литературе связывают с отсутствием в соответствующие периоды развития государства «либеральных традиций» в вопросах просвещения населения, с необходимостью полного государственного регулирования в сфере образования.^{[5, 188]}

Заложенная советскими правоведами в 1970-х гг. основа для дискуссии об «отдалении» образовательного права от области административно-правового регулирования дала пищу для размышлений исследователей 1990-х гг. В это не простое для отечественной теории права время ряд авторов продолжили рассуждать об особенном характере образовательных отношений, их неоднозначной природе и невозможности применения к регулированию данных отношений исключительно административно-правовых методов. В частности, Ю. А. Тихомиров в своих работах отмечал формирование у образовательного законодательства своего особого предмета и метода правового регулирования, и вообще ставил проблему «расформирования» особенной части административного права, ее «перерастания» в самостоятельные отрасли законодательства. ^{[33, 5]} Н. Н. Зипунникова, к примеру, также отмечала комплексный характер образовательного законодательства и наличие предпосылок для его выделения в полностью самостоятельную отрасль.^[14] Безусловно, стоит отметить, что указанные исследователи рассматривали, прежде всего, вопрос о судьбе именно отрасли образовательного законодательства, а не отрасли образовательного права. Однако несомненно и то, что предметом правового регулирования в обоих случаях выступает определенный круг общественных отношений. Поэтому, как представляется, говоря о специфике таких отношений, их комплексности, а также об особенных методах правового регулирования таких отношений, исследователи фактически ставили вопрос и о статусе образовательного права как элемента системы права. Справедливость такой логики и тесная взаимосвязь вопросов о самостоятельности отрасли права и отрасли законодательства поддерживается и современными авторами. ^{[4, 4-9]}

Со временем меняются государственный строй, политическая идеология, все сферы жизни общества в целом. Неизменной не остается и система права. Не требует отдельных разъяснений утверждение о том, что образование играет важнейшую роль для существования и развития общества и государства, является «катализатором» и первостепенным условием всех позитивных изменений нашей жизни. Высокая значимость современного образования постоянно подчеркивается на самом высоком политическом уровне. ^[26] В настоящее время говорят о складывании определенной образовательной политики государства, являющейся частью государственной политики. ^{[16, 22-27]} За последние десять лет также максимально активизировалась законотворческая деятельность в сфере правового регулирования образования, весьма актуальным вопросом в связи с этим является разработка и принятие Кодекса РФ об образовании, на создание которого направлено уже немало исследовательских сил отечественных ученых.

На фоне всего этого разгорелись нешуточные споры относительно статуса весьма и весьма обширного, стоит признать, нормативного комплекса в системе права – образовательного права. Естественного, единого мнения по вопросу о том, является ли образовательное право полноценной самостоятельной отраслью в системе права, нет. Современные исследователи разделились на несколько «лагерей».

Первая группа ученых поддерживает в целом «традиционную» для отечественной теории права позицию о том, что образовательное право не является и не должно признаваться самостоятельной отраслью в системе права. К примеру, Д. Е. Петров пишет, что «образовательное право является не отраслью права, а сложным укрупненным комплексным (межотраслевым) правовым институтом, который получает выражение в соответствующей комплексной отрасли законодательства». ^{[24, 300]} Автор убежден в правильности озвученной позиции, поскольку «то или иное нормативное образование не может быть признано отраслью права, если, будучи включенными в него, нормы остаются нормами административного, гражданского, трудового, финансового права» ^{[24, 301]}. Солидарны с утверждением о «несостоятельности» образовательного права как отрасли и еще ряд исследователей. ^{[29, 68-69],[1, 95-104],[8, 25-34]} При этом, некоторые из них придерживаются достаточно категоричных взглядов относительно места образовательного права в системе отечественного права. Е. А. Суханов пишет: «…более чем сомнительная концепция самостоятельного «образовательного права» не только не облегчит, но и затруднит реальное решение возникающих при этом проблем и породит множество новых». ^{[29, 66-74]} Также отметим, что в отечественной науке по-прежнему некоторые ученые-теоретики продолжают относить образовательное право к числу составляющих элементов права административного. ^{[6, 25-39]}

У обозначенной позиции «против» есть и прямо противоположная. Можно даже сказать, моментами радикально противоположная. В частности, один из наиболее активных исследователей вопросов современного образовательного права В. М. Сырых пишет, что «следуя правилам формальной логики, применяемым в процедурах научной классификации, мы должны признать образовательное право в качестве отдельной отрасли права. Все классификационные признаки, которыми должна обладать и обладают действующие традиционные отрасли права, в полной мере присущи и образовательному праву». ^[31] Относительно противного мнения автор в одной из своих статей также указывает: «Ни одна новая научная идея не способна овладеть массами, стать общественной идеей, без борьбы со старыми и не соответствующими современным реалиям мнениями и предрассудками. Одним из необходимых условий успешной и целенаправленной борьбы с оппонентами образовательного права является обстоятельное изучение их возражений, аргументов, методов ведения полемики, поскольку без этого борьба напоминает скорее полемику глухого со слепым, когда дискутирующие стороны не слышат друг друга, настаивая на своем» ^{[30, 7-23]} (и это заключение, на наш взгляд, прекрасно иллюстрирует тот высокий «градус», которого в ряде случаев достигает дискуссия по исследуемой нами проблематике). Самостоятельность образовательного права как отрасли утверждается и другими исследователями. ^{[36, 11],[23, 39-40],[9, 155-159]}

Высказывались в отечественной литературе и о формировании образовательного права как самостоятельного направления юридической науки и учебной дисциплины. ^[19]

На наш взгляд, чтобы решить вопрос о том, является ли образовательное право самостоятельной отраслью в системе российского права, необходимо проанализировать соответствие указанного нормативного комплекса набору так называемых критериев отраслеобразования. Главными из них, безусловно, являются предмет и метод правового регулирования.

Предмет правового регулирования – определенный круг общественных отношений, регулированию которых посвящены нормы той или иной отрасли права. Каков предмет правового регулирования образовательного права? В научных кругах нет единства в ответе на данный вопрос.

Естественно, те исследователи, которые настаивают на выделении в системе отечественного права такой самостоятельной отрасли, как право образовательное, считают ее предмет качественно уникальным.

Думается, никто не будет всерьез спорить с тем, что основные, главные цели всего комплекса норм об образовании – это обеспечение гарантии права каждого человека на получение образования, обеспечение необходимого уровня образованности и культурности населения государства, социализации каждой отдельно взятой личности. Поэтому представляется, что «центром притяжения» норм образовательного права выступает процесс образования, передачи знаний, умений и навыков от обучающих к обучаемым. К слову, в настоящее время ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее по тексту – ФЗ об образовании в РФ) в п. 1 ст. 2 определяет образование как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов. На необходимость такой широкой трактовки понятия «образование» еще задолго до принятия указанного закона указывал, к примеру, В. М. Сырых: «Современные педагоги приводят убедительные аргументы в пользу широкого понимания объекта образования, который наряду с традиционными знаниями, навыками и умениями включал бы в себя и духовные, нравственные устои и ориентиры человеческого общества, а также способы познания этих характеристик и параметров в естественном единстве с формируемыми отношениями к ним». ^[31] Отметим, что нормативное урегулирования процесса воспитания действительно является уникальным явлением для отечественной правовой системы: ни один из иных нормативных комплексов системы российского права столь глубоко не затрагивает вопросы воспитания подрастающего поколения как право образовательное (нормы семейного права тоже, к слову, «упоминают» о необходимости воспитательного воздействия родителей на детей, но подробно воспитательный аспект их взаимоотношений не характеризуют). Вновь обратимся к тексту закона – п. 2 ст. 2 ФЗ об образовании в РФ: воспитание - деятельность, направленная на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства. Нельзя сказать, что положения образовательных норм только «вскользь» упоминают о воспитании. В ряде случае, они достаточно подробно регламентируют этот процесс: к примеру, среди обязанностей обучающихся четко указывается обязанность заботиться о сохранении и об укреплении своего здоровья, стремиться к нравственному, духовному и физическому развитию и самосовершенствованию (п. 3 ст. 43 ФЗ об образовании в РФ). Нельзя также сказать, что данной обязанности не корреспондирует мера ответственности в случае ее нарушения: закон предусматривает возможность применения дисциплинарного взыскания к нарушителю вплоть до отчисления из учебного учреждения (ч. 4 ст. 43 ФЗ об образовании в РФ). В свою очередь, определенные обязанности, тяготеющие к сфере воспитательного процесса, предусмотрены и для педагогических работников: развивать у обучающихся познавательную активность, самостоятельность, инициативу, творческие способности, формировать гражданскую позицию, способность к труду и жизни в условиях современного мира, формировать у обучающихся культуру здорового и безопасного образа жизни (п. 4 ч. 1 ст. 45 ФЗ об образовании в РФ), применять педагогически обоснованные и обеспечивающие высокое качество образования формы, методы обучения и воспитания (п. 5 ч. 1 ст. 45 ФЗ об образовании в РФ).

Воспитание как особый элемент предмета правового регулирования образовательного права отдельно отмечается в современной исследовательской литературе. ^[31]

Однако воспитание – это лишь одна «сторона» образования. Вторая его «сторона» - обучение. Охарактеризовать природу обучения, как оказалось, гораздо сложнее, чем воспитания. Закон определяет это понятие следующим образом: обучение - целенаправленный процесс организации деятельности обучающихся по овладению знаниями, умениями, навыками и компетенцией, приобретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни и формированию у обучающихся мотивации получения образования в течение всей жизни (п. 3 ст. 2 ФЗ об образовании в РФ). Что мы подчеркнем из данного понятия? Во-первых, обучение – это длящийся во времени процесс, во-вторых, этот процесс имеет конкретно определенную цель – максимально эффективно передать обучающимся определенные знания, умения и навыки.

Очень многие исследователи (и прежде всего – теоретики гражданского права) склонны охарактеризовать процесс обучения как оказание образовательных услуг гражданско-правового характера. ^{[27],[22, 55-56],[17, 36],[20, 18-19]} Такая позиция встречает соответствующую критику в исследовательской литературе: к примеру, В. М. Сырых настаивает на «самобытности» образовательных отношений как предмета регулирования образовательного права, их отличия от гражданско-правовых отношений возмездного оказания услуг по причине невозможности изменения содержания объекта образовательных отношений – он всегда соответствует государственному стандарту, а также раннего возникновения дееспособности субъектов образовательных отношений – еще при поступлении в дошкольные образовательные учреждения, и специфики реализации права обучающегося на получение образования (как посредством действий обязанной стороны – образовательной организации, так и посредством собственных активных действий). ^[31] Исследователь В. И. Шкатулла также считает нормы гражданского права об оказании услуг не применимыми относительно договора об оказании образовательных услуг по причине несовпадения субъектного состава соглашений и содержания самого договора). ^[36]

Чтобы разрешить обозначенное противоречие, стоит задаться вопросом: что есть услуга? – Это некоторый процесс, продолжаемая деятельность, имеющая своим итогом неовеществленный полезный для получателя услуги результат. В общем-то, процесс обучения, на наш взгляд, внешне вполне «вписывается» в такую концепцию. Однако есть несколько «но».

Характерной чертой образовательной услуги является ее публично-правовой характер: в рамках процесса оказания данной услуги, во-первых, реализуется конституционное право каждого на получение образования, во-вторых, данная услуга в большинстве случаев оказывается государственными и муниципальными образовательными учреждениями (но иногда может оказываться и частными лицами, наделенными, тем не менее, специальным статусом), в-третьих, сам процесс оказания данной услуги является достаточно строго регламентированным федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами. Названные обстоятельства, на наш взгляд, указывают на особый характер образовательной услуги, ставя вопрос о ее отграничении от тех услуг, которые регламентированы нормами современного гражданского права, поскольку образовательная услуга именно публично-правовая по своей природе. В данном случае уместнее утверждать, по мнению некоторых авторов, что публичные услуги «тяготеют», скорее, к сфере административно-правового регулирования, нежели гражданско-правового. ^{[7, 101-114]} К слову, о публично-правовом характере образования в целом отдельно упоминалось еще в ранних советских работах теоретиков права. ^[12]

Следует отметить, что есть публичная услуга. К слову, в отечественном законодательстве данная дефиниция присутствует: согласно подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Какой вывод следует из анализа приведенной дефиниции? Прежде всего, то, что субъектами публичных услуг всегда выступают властные структуры либо уполномоченные ими лица (как исполнители) и граждане и организации (как получатели услуг). Кроме того, как мы видим, характер данных услуг может быть как безвозмездным, так и возмездным. Наконец, образовательные услуги ставятся в один ряд, к примеру, с услугами в сфере здравоохранения, социальной защиты и другими. Очевидно, что целью образовательных услуг, в конечном счете, является общественное благо. Вместе с тем, нельзя не отметить проблему квалификации тех образовательных услуг, которые могут оказываться частными лицами на возмездной основе. На первый взгляд, такого рода услуги вполне справедливо относить к категории имущественных, и в данном случае возможно предположить обоснованность их регулирования нормами гражданского права. К слову, в ст. 779 ГК РФ содержится упоминание об услугах по обучению, а судебная практика ранее достаточно часто ссылалась на положения ГК РФ, разрешая споры, связанные с оказанием образовательных услуг (см. к примеру апелляционное определение Самарского областного суда от 31.07.2013 по делу N 33-7019/23013, апелляционное определение Московского городского суда от 30.08.2013 по делу N 11-22956). Против данного утверждения, как мы уже упомянули ранее, высказывается, что участники договора об оказании образовательных услуг связаны рядом обязательных нормативно-определенных условий (о цене услуг, о порядке заключения такого договора и др.), находятся в неравном по отношении друг к другу положении, приобретают в рамках возникающих отношений весьма специфичные права и обязанности, установленными в большинстве своем положениями закона, и, наконец, сам предмет такого договора – образовательные услуги – является весьма специфическим (никто не может предугадать степень усвоения знаний и умений обучающимся, результат прохождения им экзаменационных мероприятий и т. д.).

Вместе с тем, следует констатировать, что в настоящее время в научной литературе все еще нет единого мнения о природе самих публичных услуг, часто возникают сложности их размежевания с гражданско-правовыми. И сложности эти не беспочвенны. Целью договора об оказании платных образовательных услуг является, с одной стороны, получение определенной услуги лицом, поступающим на обучение, и получение материального вознаграждения образовательной организацией, с другой стороны. При этом следует подчеркнуть, что для определенных разновидностей гражданско-правовых договоров законодатель нормативно может закреплять некоторые условия (например, для договоров на поставку электроэнергии потребителям и др.), что не меняет, в принципе, «цивильной» природы самого договора. Кроме того, образовательная организация распространяет свое административное, властное влияние на обучающегося уже после заключения указанного договора и включения поступающего в число обучающихся в данной организации на основании распорядительного акта администрации образовательного учреждения. Наконец, заключение договора на оказание платных образовательных услуг основывается, безусловно, на принципе свободы воли сторон – главном принципе регулирования гражданско-правовых отношений.

Однако мы несколько отклонились от основной темы своих рассуждений. В целом следует констатировать, что ядром общественных отношений, регулируемых нормами образовательного права, является процесс получения образования – воспитания и обучения конкретного лица. Эти два элемента, на наш взгляд, носят в достаточной степени уникальный характер, чтобы считаться самобытным предметом правового регулирования – в силу публично-правовой природы образовательных услуг, особой социально значимой цели их оказания и, конечно, воспитательного воздействия на обучающихся.

В свою очередь отношения, касающиеся вопросов администрирования в системе образования, приема на работу преподавателей, иных работников образовательных учреждений, участия образовательной организации в имущественном обороте и т. д., не являются непосредственным предметом регулирования образовательного права. Они, скорее, сопутствуют образовательным отношениям, но нормативно при этом «тяготеют» к иным отраслям системы права (трудового, финансового, административного и т. д.). И в данном аспекте представляется вполне продуктивной идея о разграничении общественных отношений, характеризуемых в литературе как «образовательные» (в широком смысле этого слова). Ведь это достаточно широкий круг отношений, однако далеко не все из них относимы к процессам обучения и воспитания. К примеру, исследователь Т. М. Ашенова со ссылкой также на Д. А. Ягофарова предлагает разделять эти отношения на две большие группы: педагогические – преципионные, то есть возникающие в процессе обучения и воспитания, и сопутствующие – комиторные, к которым относятся административные, гражданские, трудовые, финансовые и т. д. ^{[4, 20]} Также предлагается разграничивать между собой отношения непосредственно образовательные и в сфере управления образованием. Возможно, если бы удалось определить точную грань между данными группами отношений, отпали бы многие из уже упомянутых вопросов: о природе договора об оказании юридических услуг, законодательстве, применимом при разрешении частных споров в сфере образования и т. д. Однако как мы понимаем, сделать это так же далеко не всегда представляется простой задачей.

Как известно, самостоятельность конкретной отрасли права определяется наравне с предметом обязательно и методом правового регулирования. Относительно метода правового регулирования образовательного права в современной научной литературе также нет единства мнений. При этом следует признать, что характеристику метода самостоятельной отрасли права как особого сочетания императивного и диспозитивного начал считать удовлетворительной нельзя – необходимо исследовать все приемы и способы регулирования соответствующего круга общественных отношений, их уникальность относительно методов иных отраслей права.

К слову, В. М. Сырых характеризует метод правового регулирования образовательного права особым сочетаем императивности и диспозитивности, единства и дифференциации правового регулирования (хотя, стоит признать, такое сочетание характерно на сегодняшний день практически для каждой отрасли права), спецификой правового статуса субъектов образовательных отношений, самостоятельной системой мер юридической ответственности. ^{[31, 229]} В. И. Шкатулла, в свою очередь, главными чертами метода образовательного права также отмечает особенности правового статуса участников образовательных отношений, особые меры ответственности, а также основания возникновения образовательных правоотношений. ^{[36, 39-42]} Естественно, сторонники противоположной концепции – об отсутствии у образовательного права статуса самостоятельной отрасли – придерживаются мнения, что указанный нормативный комплекс не обладает каким-либо специфическим методом правового регулирования, а использует средства и методы правового регулирования иных отраслей права. ^{[16, 36]}

Заранее не склоняясь в пользу какой-либо из названных точек зрения, отметим, что в процессе правового регулирования образовательных отношений используются совершенно различные по своей природе правовые средства и способы. К примеру, из административно-правового «инструментария» образовательное право «позаимствовало» метод стандартизации и лицензирования. Своей целью они имеют обеспечение гарантии качества образовательных услуг, но, к сожалению, не могут считаться качественно уникальными, поскольку используются целым рядом отраслей публично-правового цикла. Однако образовательное право прибегает и к такому способу правового регулирования как использование специальных программ в процессе обучения и воспитания. В рамках данного метода программы выступают не просто как некоторое правовое выражение целей регулирования общественных отношений, рекомендуемые мероприятия в исследуемой области и предполагаемые результаты их реализации, но как обязательная составляющая процесса оказания образовательных услуг в целом, обязательное требование, предъявляемое к образовательной деятельности. При этом определить природу «программного» метода довольно сложно: с одной стороны, являясь обязательным требованием к содержанию образовательного процесса, он может быть охарактеризован как императивно-правовой, с другой стороны, каждая образовательная организация самостоятельно разрабатывает свою образовательную программу и имеет возможность варьировать ее содержание в определенных пределах с учетом своей специфики, целей деятельности и т. д. (диспозитивное начало). При этом стоит также отметить, что «программный» метод регулирования образовательных отношений – весьма не нов: отдельные образовательные программы для высших учебных заведений, к примеру, в нашей стране разрабатывались с конца XIX в. ^[15]

Общепризнанно, что статус участников соответствующих общественных правоотношений также является показателем качественного своеобразия метода правового регулирования. В этом аспекте необходимо проанализировать и статус участников образовательных отношений. Интересует нас, прежде всего, статус образовательной организации и обучающегося лица. Образовательные организации в России в настоящее время создаются в форме некоммерческих организаций, статус которых определяется нормами гражданского права. Спецификой статуса образовательного учреждения может считаться их типологизация в зависимости от уровня получаемого образования (дошкольная, общеобразовательная и т. д.), которая, в свою очередь, влияет на специфику прав и обязанностей самой организации и обучающихся в ней, направлений ее деятельности. В частности, каждая из данных организаций осуществляет свою деятельность на основании соответствующей образовательной программы. Также, помимо прав и обязанностей, статус образовательной организации характеризуется понятием «компетенции» (по сути, представляющей собой сочетание прав и обязанностей образовательной организации – термин, заметим, имеющий чисто «административную» природу).

Что касается статуса обучающихся, то он характеризуется наличием весьма специфических прав: право отсрочки при