Общая характеристика и модели судебного управления в РСФСР (1917-1998 гг.)

Абдулин Роберт Семенович доктор юридических наук, кандидат педагогических наук доцент, Курганский государственный университет, заведующий кафедрой уголовного права; судья Курганского областного суда в отставке; Заслуженный юрист Российской Федерации 640000, Россия, Курганская область, г. Курган, ул. Пушкина, 187 Abdulin Robert Semenovich Associate Professor of the Department of Criminal Law and Process at Kurgan State University, resigned judge of the Kurgan Regional Court, Honored Lawyer of the Russian Federation.  640000, Russia, Kurgan region, Kurgan, Pushkin str., 187 abrosem@yandex.ru Другие публикации этого автора

Правосудие на любом историческом этапе невозможно без осуществления эффективных управленческих воздействий по ее организации. Поэтому деятельность судебной системы неразрывно связана с таким понятием как судебное управление, уходящее своими корнями в глубь российской истории. В связи с этим особенно актуальным становиться вопрос переосмысления концептуальных основ государственного управления, и в частности судебного управления, который выполнял основные задачи государственного управления в судебной сфере. В этих целях судебному управлению (его органам) делегируется государственная власть и оно выступает как отрасль государственного управления, осуществляющий подзаконное нормативное регулирование отношений в судебной системе посредством издания (принятия) на основе соответствующих законов подзаконных нормативных актов, направленных на регулирование различных сторон организации и обеспечения судебной деятельности (кадрового, финансового, материального и др.). В компетенцию судебного управления входит и установление принципов и правил профессионального поведения и внесудебной деятельности судьи, совершения властно-распорядительных действий по установлению, изменению или прекращению прав и обязанностей как судей, так и работников аппарата, а также выполнение иных функций, направленных на обеспечение правосудия.

Неразрывность государственной власти и судебного управления заключается в том, что именно государственная власть и порождает феномен такого управления, поскольку оно не появляется самостоятельно (в этом и весь смысл), а образуется государственной властью или ее держателем (монарх, советское правительство). Судебное управление (его органы), опять же государственной властью, уполномочены осуществлять задачи и функции государства в судебной сфере и оно выполняет их только в рамках установленных государством. И наконец, органы судебного управления являются частью единого государственного аппарата.

Таким образом, судебное управление − это образованная государством отрасль управления, наделенная соответствующей компетенцией в области организации судебной деятельности, осуществляющая свои функции в пределах установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Важно отметить также, что судебное управление Российской империи и советского государства – это своего рода промежуточное звено между государством и судебной системой. Именно через судебное управление осуществлялась связь «государство – судебная система» и по мере усложнения государственных задач усложнялось и приобретало властный характер и судебное управление. В свою очередь, это обусловливало возрастание административно-организационных правоотношений в судебной сфере, управления судебной деятельностью. Одной из специфичных черт государственного управления в судебной сфере является принудительный характер исполнения его предписаний, распространяемый как на всю судебную систему, так и на конкретных носителей судебной власти – судей. Яркой иллюстрацией тому является принятие Декрета о суде №1 22 ноября 1917 г., в результате которого были упразднены все «доныне существующие судебные установления». На каких-то этапах развития государства такие функции в отношении судебных органов усиливаются (в особенности это сталинский период), на других происходит некоторое ослабление (период хрущевской «оттепели»), а то и вовсе властные функции государства делегируются самим судам^[1]. Тем самым формируется некая государственная модель судебного управления. Безусловно, определяющее влияние на установление соответствующей модели судебного управления оказывает форма правления и состояние государственно –правовой системы.

Раннее автором данной статьи уже указывалось, что истоки судебного управления берут свое начало с Петровской судебной реформы (1717-1723)^[2]. Государственная политика Российского государства в этот период выступает как властно-управленческая деятельность по установлению соответствующего государственно-правового режима, направленного на персонификацию верховной власти в лице главы государства – императора. По мнению С. В. Кодана в этом важную роль играла «идеология государственно-правовых преобразований», отражавшая «политическую направленность модернизации государственного управления и законодательства». «Немаловажное значение имело», продолжает он и «определение направленности, развитие и оформление носителями верховной власти организационно-правовых основ властвования»^[3]. На взгляд автора, одним из таких организационных основ властвования в судебной сфере является судебное управление, модель которой наиболее полно отражает форму правления, государственное устройство и государственный режим данного исторического периода. По мнению современного исследователя Д.О. Серова, которые разделяет автор этих строк, именно в Петровскую судебную реформу 1717 - 1723 гг. в России произошло зарождение института судебного управления, который с самого начала оказался воплощен в организационной модели судебно-административного вида. В обоснование такого вывода Д. О. Серов пишет, что юстиц-коллегия и надворные суды выступали в первой четверти XVIII в. основными субъектами судебного управления. Вопросы, относившиеся к области судебного управления, были не чужды и Правительствующему сенату. И здесь же он указывает, что подобная модель судебного управления функционировала лишь с 1719 по 1727 гг. И с этим его утверждением также можно в полной мере согласиться^[4]. Однако насколько известно судьба Юстиц-коллегии завершилась только в 1786г. Суммируя существующие в историографии мнения о модернизации судебной системы в первой четверти XVIII в., ^[5] можно сказать, что практически с самого начала судебной реформы Петра I пошел на пересмотр отдельных ее положений. В частности, еще при его жизни была существенно ограничена подсудность дел Юстиц-коллегии^[6]; понижен статус надворных судов, упразднены институт городовых судей^[7] и нижние провинциальные суды. При этом важно отметить, что функции данных судов были перераспределены между воеводами, асессорами из отставных офицеров или местных дворян, губернаторами и вице-губернаторами. Такое контрреформирование собственного «детища» Петром I привело к ликвидации отдельных результатов реформы и несколько развернуло вектор ее направления к дореформенному состоянию. Таким образом, в целом, как указывает Ф. М. Дмитриев, в 1727 г. завершился переход российской судебной системы к тому состоянию, в котором она пребывала в ХVII в., и никакие принципиальные изменения, вплоть до эпохи «просвещенного абсолютизма», в нее не вносились^[8]. Таким образом, модернизация судебной системы оказалась детерминированной сложной совокупностью факторов объективного и субъективного характера. И в первую очередь исследователями указывается такая общая причина, что последователи Петра I «не дорожили основаниями реформы, мало сочувствовали ей вообще и даже нередко не вполне ее понимали»^[9] . В то же время среди современных исследователей причиной провала создания в России судебной системы по западным образцам, считают, главным образом, отсутствие подготовленных и квалифицированных кадров^[10] .

Неудавшаяся в целом Петровская судебная реформа привела к новой модели судебного управления, которая с 1727г. приобретает свое несколько иное организационное оформление. Такая трансформация объясняется тем, что принцип отделения суда от администрации так и не был воплощен. Об этом наглядно свидетельствует то, что в судебной деятельности все более активно начинают принимать участие представители администрации^[11]. В нижних судах, предназначенных для рассмотрения межкрестьянских споров, практически все конфликты разрешались помещиками^[12]. В результате в судебной системе начинается явное смещение акцентов в сторону усиления вмешательства администрации в судебную деятельность. В то же время важно отметить, что Юстиц-коллегия и Сенат продолжают осуществлять как правосудие, так одновременно и судебное управление в отношении нижестоящих судов. Все это дает основание предположить, что с 1727г. судебно – административная модель изменяется на административно – судебную модель судебного управления, которая, по мнению автора, функционировала до 1802 г.

Несмотря на то, что Екатерина Великая принятием законопроекта «О судебных местах» (1769г.) попыталась создать более стройную систему судебных органов, которая так и не появилась в результате петровских и последующих преобразований, все ее реформы вновь натолкнулись на «зависимость от главных начальников»^[13], то есть продолжение влияния на суды должностных лиц органов государственного управления. Нельзя не сказать, что все же судебная реформа Екатерины II не прошла бесследно для продолжения институционализации судебного управления. По- прежнему Юстиц-коллегия продолжала оставаться органом судебного управления, выполняя как и в Петровскую эпоху, функции подбора кадров и материального обеспечения судов. Одновременно она выполняла и некоторые функции по рассмотрению дел в порядке надзора. Однако в 1786г. в связи утратой судебных полномочий, она лишается полномочий и по судебному управлению. На этом судьба одного из ключевых органов судебного управления окончательно завершается. С этого момента ключевые вопросы судебного управления передаются Сенату, ставшего в период правления Екатерины II как административно-судебным учреждением, так и высшим судебно - надзорным органом за исполнением законов судебными учреждениями Российской империи.

Таким образом, судебное управление к 1802г. к сожалению так и не получило четкого организационного воплощения, поскольку оказалось раздробленным между различными ведомствами. С одной стороны, контрольно – надзорные функции в отношении судебных органов продолжают выполнять Юстиц-коллегия и Сенат, а с 1786г. (после упразднения Юстиц-коллегии) все основные вопросы судебного управления замыкаются на Сенате. С другой стороны, перераспределение властных полномочий из центра в губернии и постепенное выстраивание Екатериной II субординационно- структурных связей, привели к тому, что губернскому правлению стали подчиняться все учреждения на местах, в том числе и судебные^[14]. В результате суды к концу XVIII в. оказались в двойном подчинении, где в системе регулирования управленческих внутрисудебных отношений более всего превалировало внешнее административное влияние со стороны высшей бюрократии губерний. Построенная по сословному принципу судебная система (судебные органы на территории губерний включали в уездных городах - нижний земский суд, управу благочиния, уездный суд, городовой магистрат и нижнюю расправу, а в губернских городах - верхний земский суд, губернский магистрат, верхнюю расправу, палату уголовного и палату гражданского суда. Структура судебной системы и подсудность судов не имели четкого определения^[15]) фактически управлялась губернаторами, в руках которых была сосредоточена реальная власть и влияние на суды. Являясь представителями носителя верховной власти (монарха), губернаторы назначали и отстраняли судей, отменяли приговоры, решали вопросы материально-технического обеспечения судов и иные вопросы судебного управления. Однако не могло быть иначе, поскольку в екатерининских Наставлениях губернаторам от 21 апреля 1764 г. прямо указывалось, что его (губернатора) должность «поверенная от нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его губернии» с подчинением главе государства и Сенату. В соответствии с Наставлениями губернатор являлся «недремлющим оком в губернии» и ведал всеми вопросами управления на подведомственной территории. Ему были подчинены все «гражданские места», «земские правительства» и судебные учреждения, до этого функционировавшие вне губернаторского надзора и находившиеся в подчинении коллегий^[16]. В любом губернском правлении наряду с другими были образованы и учреждения, выполняющие функции судебного управления. Поэтому для данного исторического периода является ведущей административно-судебная модель управления.

Безусловно, в период самодержавия жизненность любой модели судебного управления зависела от политики монарха. Его особое место в политической системе и сосредоточение всей полноты политической и государственной власти выступала тем центром, которая и определяла любую модель государственного управления, в том числе и в судебной сфере. По мнению Н. И. Лазаревского «Власть государя носит характер власти самостоятельной. Она не является производной от чьей-либо другой. Наоборот, все другие власти в государстве имеют свой источник и свое основание в государе, ибо если он обладает в государстве властью неограниченною, абсолютною, то всякая другая власть возможна лишь, поскольку государь ее терпит, ее признает»^[17] . В лице монарха сосредотачивалось и определенное верховенство в судебных делах. По уголовным делам - конфирмация (утверждение) приговоров, помилование и амнистия. По другим делам он принимал и разрешал жалобы и ходатайства^[18]. Таким образом, можно утверждать, что модель государственного управления, в том числе и судебного, это, прежде всего, оформленная официальная идеология, развитие которой направляется и зависит от монарха. Автор этих строк специально акцентирует внимание на неразрывной связи носителя верховной власти и официальной идеологии и, тем самым, в очередной раз подчеркивает, что своеобразие государственной политики в области юстиции и его изменения это есть отражение личных пристрастий монарха. Именно в его руках объединяются все нити руководства судебной системой государства и именно он определяет ту или иную модель судебного управления, которая по существу является мировоззренческой позицией монарха, выведенной на уровень официальных идеологических установок. Как уже указывалось выше, формирование первой модели судебного управления происходило еще в правление Петра I и было связано с проведением судебной реформы 1717 - 1723 гг. В этот период в Российском государстве впервые была выстроена трехзвенная система судов общей юрисдикции, структурно отделенных от органов управления. Однако начавшееся вслед за ним контрреформирование данной судебной реформы вернуло практически все принципиальные ее новеллы в дореформенное положение. И хотя последующее верховное правление государства опиралось на петровские традиции в определении судебной системы империи, тем не менее, ими не в полной мере были продолжены реформаторские идеи Петра I в области судоустройства и судопроизводства. И только с началом царствования Екатерины II определяется стратегическая задача государства, направленная на укрепление абсолютистских начал правления. И эту задачу императрица решает начать с укрепления законности в управленческой и судебной деятельности^[19]. Реформирование судебной системы становится для императрицы приоритетным направлением в ее деятельности. Однако предоставление высшей бюрократии губернских управлений больших полномочий в области судебного управления стало своего рода отступлением от идей просвещенного абсолютизма.

Екатерининское наследие в области продолжения переустройства судебной системы Российской империи не нашло своего последователя в лице такого преемника как Павел I. Правда, при нем сложная система организации судов на местах была несколько упрощена. В частности, палаты уголовного и гражданского суда были преобразованы в департаменты одной палаты суда и расправы. Были упразднены все сословные суды губернского уровня и совестные суды. Тем самым, судебная система утратила сословный и в большей степени выборный характер^[20]. И только с началом царствования Александра I было вновь обращено внимание на проблемы судебного управления и более четкого его выделения в отдельное направление государственной деятельности. Прежде всего, это проявилось в реформировании Сената и создании Министерства юстиции как органа управления судебной системой Российской империи. И такое реформирование было не случайным, поскольку еще на начальном этапе правления Александра I четко обозначилась проблема возврата утраченных функций Сената и образования такого государственного органа, который был бы наделен функциями централизованного управления судебной деятельностью, изъяв эти функции у губернаторов. Все это означало не что иное как возвращение к петровской идее разделения административной и судебной функций, которые были растеряны предшествующими верховными правителями.

В связи с этим в первую очередь встал вопрос определения места и роли Сената как в государственном механизме России, так и в управлении судебной деятельностью. К правлению Александра I Сенат практически был лишен всех своих компетенционных возможностей в сфере судебно-надзорной деятельности. В результате проведенного реформирования Сенату были возвращены имевшиеся ранее полномочия и он становится не только судебным органом («при делах судных»), но и «верховным местом империи нашей; имея себе подчиненными все присутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюдении правосудия»^[21] . Таким образом, в соответствии с царским указом Сенат с 1802г. официально становится не только высшим судебным органом, но и органом надзора за судебной системой Российской империи, то есть органом судебного управления. По существу это стало первым шагом к изменению действующей модели судебного управления. Вторым шагом на пути формирования новой модели управления в судебной сфере стал Манифест Александра I от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств», положивший начало министерской системе организации деятельности центрального государственного аппарата России. В Манифесте объявлялось, что «мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою и для благоуспешнейшего течения поручить оных ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему»^[22]. В числе первых министерств образуется и Министерство юстиции, которое «ведало управлением всеми судебными учреждениями империи»^[23]. Между тем первые годы деятельности Министерства юстиции характеризуются неопределенностью компетенции и отсутствием четкого механизма его деятельности. Это было связано с тем, что, во-первых, министр юстиции возглавлял и прокурорскую систему, одновременно являясь и генерал-прокурором Сената; во-вторых, общая компетенция Министерства юстиции в отношении судебных органов первоначально определена не была, и оно должно был действовать «на основании инструкции генерал-прокурора»^[24]. Несомненной заслугой дальнейшего развития как всей министерской системы в целом, так и Министерства юстиции, является деятельность М.М. Сперанского. В его предложениях по реформированию механизма государственного управления предлагается провести четкую специализацию деятельности государственных органов и в ней выделить «устройство и надзор суда» (1808-1809 гг.). Предложения М. М. Сперанского получили свою окончательную реализацию в Манифесте от 25 июня 1811 г. «Общем учреждении министерств», согласно которому предметом ведения Министерства юстиции становится «все, что принадлежит к устройству судебного порядка»^[25]. Справедливости ради следует отметить, что контуры министерской системы государственного управления вообще-то намечались еще в период правления Екатерины II и Павла I, но только в виде коллегий по различным направлениям государственной деятельности, в том числе тогда была образована и коллегия юстиции. Однако она, впрочем как и другие коллегии, оказалась полностью несостоятельной по причине усиления роли губернского правления и наделения их административными, финансовыми, судебными и другими функциями^[26], что внесло дисбаланс между губернским и центральным уровнем государственного управления и коллегия юстиции перестала выполнять возложенные на нее функции по судебному управлению. По этому поводу М. М. Сперанский писал: «коллегии ... со времени издания губернаторского наказа остававшиеся уже почти без действия, по введении нового губернского учреждения и совсем сделались излишними. Дела и власть их переместились в палаты и губернские Правления. Сии новые коллегии в составе их и власти совершенно равнялись прежним, но различались от них существенно порядком производства их дел. ... При сем важном превосходстве новых Коллегий, при местном удобстве их действий старые Коллегии не могли уже удержать прежнего их места; посему они по мере устроения и открытия новых одна за другою постепенно исчезли...»^[27]. Таким образом, в государственном управлении Российского государства важное место приобретает судебное управление, которое выделяется в особое ведомство-Министерство юстиции. Образование Министерства юстиции России свидетельствует и о тесном взаимодействии европейских государств. Опыт организации европейского судебного управления оказывают влияние на Россию, поскольку его некоторые приемы такого управления и образцы моделей заимствуются и пристраиваются в российских государственно-правовых преобразованиях в судебной сфере.

Реформы Александра I в области «устройства судебного порядка» (упрочение Сената, создание Министерства юстиции) повлекли за собой изменение модели судебного управления, сочетающую уже сложившиеся в России подходы к модернизации государственно-правовой системы, в том числе и судебной. С 1802г. судебно-надзорная деятельность и организационное обеспечение судов законодательно закрепляется за Правительствующим сенатом, а в системе центрального управления за Министерством юстиции, наделенного функциями управления правосудием и связанной с ним деятельностью. Таким образом, на практике образовалась модель двойного (смешанного) судебного управления, которая независимо от преобразований, происходящих в области судоустройства и судопроизводства (судебная реформа 1864г.) сохранилась в таком организационном виде до октября 1917г.

Подводя итоги формирования и развития моделей судебного управления досоветского периода, можно с полной уверенностью сказать, что любая из этих моделей это результат изменения социально-политических основ организации жизнедеятельности российского общества. На каждой модели судебного управления лежит своего рода «отпечаток» изменения тактики преобразований государства в судебной сфере. Для досоветской России (имперской и периода Временного правительства) характерны волны судебного реформирования, которые с определенной цикличностью начинали оформляться в достаточно четко выраженную сферу политической деятельности верховной власти (Петр I, Екатерина II, Александр I, Александр II) и Временного правительства. В этом синусоидальном развитии судебной системы определялись и направления государственной политики в области юстиции, результатом которого становилась та или иная модель судебного управления. Развитие российской судебно-надзорной деятельности («устройства судебного порядка») дает представление о сложном процессе судебной модернизации, которая была неотъемлемой частью и политической модернизации. Ей были присущи «взлеты и падения», «ускорение и замедление», «реформирование и контрреформирование». Таким образом, любая модель судебного управления досоветского периода - это зеркальное отражение реакции власти на усиление судебной власти. Особенно ярко это видно в екатерининской модели судебного управления. Тем не менее, судебное управление неизменно и достаточно последовательно продвигается наряду с другими государственно-управленческими институтами. Наиболее четко судебно-надзорный вектор политики в государственной деятельности, ориентированной на европейские политико-правовые ценности, проявляется в царствование Александра I. По мнению автора, в результате проведенного им реформирования в России формируется модель судебного управления европейского образца. В итоге, судебное управление, сконцентрированное в двух государственных органах (Правительствующий сенат и Министерство юстиции) до октября 1917г., выступает как властно управленческая деятельность, направленная на определение стратегии и тактики развития судебной системы, включающая в себя судоустройство, судопроизводство, систематизацию законодательных актов, ведение судебной статистики, организационное, финансовое, кадровое и материальное обеспечение судебной деятельности. Модель двойного (смешанного) судебного управления, сформированная в правление Александра I, в таком неизменном виде просуществовала 115 лет.

После Октябрьской революции 1917г. государственная политика в области судебного управления развивалась под воздействием ряда факторов, связанных не только с характером развития советского государства, но и моделей прежнего государственного правления, которые, на взгляд автора, и стали исходной базой формирования системы государственного управления советской республики. Первое советское правительство (Совет народных комиссаров) было образовано 26 октября 1917г. В «Декрете об учреждении Совета Народных Комиссаров», принятого II Всероссийским съездом советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, указывалось: «Образовать для управления страной, впредь до созыва Учредительного Собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров»^[28]. Высшими органами отраслевого управления по основным сферам обеспечения внутренней и внешней жизнедеятельности советского государства стали восемнадцать народных комиссариатов, пришедшие на смену министерствам Временного правительства^[29]. Первоначально многие наркомы являлись не столько руководителями новых ведомств, сколько комиссарами, т. е. представителями Советского правительства (СНК РСФСР) в старых министерствах. Не была в этом исключением и юридическая сфера, поскольку вновь созданному в числе других наркоматов Наркомату юстиции РСФСР был переподчинен аппарат бывшего Министерства юстиции Временного правительства^[30]. Таким образом, в советском государстве с первых его дней выстраивается система наркоматов как центральных органов управления, построенных на сочетании принципов законодательного определения структуры и компетенции, единоначалия в принятии решений, но с коллегиальностью обсуждения до него, и ответственности наркомов за состояние дел в ведомстве. Развитие системы наркоматов, в том числе и Наркомата юстиции, определялось влиянием советского политического строя, которому как и Российской империи не был присущ принцип разделения властей. Поэтому Наркомат юстиции с первых дней советской власти являлся не только органом исполнительной власти, вобрав в себя практически все функции Министерства юстиции Российской империи и Временного правительства, но и взял на себя после принятия Декрета о суде №1 отдельные судебные функции упраздненного Правительствующего сената. Таким образом, Наркомат юстиции РСФСР сконцентрировал в себе функции организации и инструктирования органов суда, следствия, защиты (адвокатуры) и обвинения (прокуратуры), а равно рассмотрение, в порядке высшего судебного надзора, судебных решений и приговоров, вступивших в законную силу, дача («преподание») судебным органам руководящих разъяснений и указаний и наблюдение за законностью (Народный Комиссар одновременно и Генеральный Прокурор). Тем самым Наркомат юстиции выполнял функции судебной власти и прокурорского надзора, несвойственные органам исполнительной власти. На взгляд автора, такое соединение разнохарактерных функций в одном органе, тем более в исполнительном, свидетельствует лишь о том, что дореформенный аппарат Министерства юстиции Временного правительства и судебная система (здесь имеется в виду еще до принятия Декрета о суде №1) саботируя решения советской республики перестали выполнять свои функции (в особенности его высшие звенья) и требовал