Первые шаги советской дипломатии (из истории российского законодательства о дипломатическом праве)

Белковец Лариса Прокопьевна доктор исторических наук профессор, Томский государственный университет 630007, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Советская, 7 Belkovets Larisa Doctor of History professor of the Department of History of State and Law, Constitutional Law at Tomsk State University  630007, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Sovetskaya, 7, of. priemnaya belkovec@ngs.ru Другие публикации этого автора

Постановка главных задач внешней политики РСФСР

Три первых года истории Советской России были периодом яростной борьбы республики за своё существование. Бывшие союзники России – страны Антанты – делали всё возможное, чтобы заменить большевистское правительство правительством, более для них подходящим, для чего использовали бойкот, блокаду, организовали сопротивление советской власти противниками революции и прямую вооружённую интервенцию. Все эти три года (1917 – 1920) страна находилась в полной дипломатической изоляции и решала вопрос не о дипломатии, а о простом выживании. К тому же, взяв власть в октябре 1917 г., большевики заявили об отказе от прежнего российского законодательства и о намерении выработать законодательство новое, отвечающее интересам новой формы государства – диктатуре пролетариата. Стало быть, советское законодательство по вопросам дипломатическим, как относительно теории посольского права, так и дипломатической практики, должно было начинаться, как и в других отраслях политической и хозяйственной жизни страны, с актов, резко разрывающих с прошлым. Поэтому и всё советское правотворчество в этой сфере поначалу носило ярко выраженный превентивный характер ^[1].

Тем не менее, с первых своих шагов дипломатия Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, поставив перед собой задачу добиться признания международным сообществом большевистского правительства и советского государства, заявила о себе как о дипломатии мира и дружбы между народами и государствами, а основным принципом действий провозгласила сотрудничество в различных сферах и соглашение по разным вопросам, возникающим во взаимоотношениях. В качестве одной из главных задач стало формирование руководящего дипломатией органа и организация повседневного представительства своего государства за границей. Без него нельзя было строить отношения с миром, получать из открытых источников информацию о политической жизни в иностранных государствах, которая способствовала бы выработке собственной внешней политики. Одной из важнейших задач для них должна была стать также защита прав и интересов отечественных учреждений и граждан в иностранном государстве ^[2].

Процесс сближения Советской России с капиталистическими государствами не был лёгким, отчасти из-за непримиримых идеологических противоречий и глубокого недоверия друг к другу, отчасти из-за противоречий, которые существовали у правящих элит западных стран по вопросу о «красной» угрозе с Востока, отражавшей огромное революционизирующее влияние российской революции на народы капиталистических стран. Однако тенденции развития мировой экономики неумолимо требовали возврата России в мировое рыночное пространство. Поэтому уже первый после окончания Гражданской войны 1921-ый год ознаменовался признанием Советского правительства де-факто рядом крупных стран буржуазного мира, Великобританией, Францией, Италией, заключивших с ним торговые договоры. Советская дипломатия сыграла в достижении этих успехов немалую роль.

Организация внешнеполитического ведомства

Первое, с чего началась перестройка, это реорганизация руководящего внешней политикой и дипломатией ведомства – Министерства иностранных дел, которое было преобразовано в Народный комиссариат по иностранным делам (НКИД). Наркомат был создан по решению Второго Всероссийского съезда Советов о создании Рабочего и Крестьянского правительства от 26 октября 1917 г. Основу его составила созданная ранее комиссия по иностранным делам. К работе НКИД приступил после того, как весь прежний состав служащих царского МИДа, и, прежде всего ответственные должностные лица («как правило, представители наиболее аристократической и привилегированной части помещичье-буржуазных кругов»), заняли явно враждебную по отношению к новой власти позицию. Весь аппарат министерства, кроме обслуживающего персонала, принял участие в общей «забастовке» чиновников прежних министерств в Петрограде и отказался служить новой власти, а именно – интересам пролетариата и «вести принципиально иную политику по сравнению с политикой, проводившейся прежним ведомством при царе и при Керенском» ^[3].

Одним из первых распоряжений нового ведомства стал приказ Народного комиссара по иностранным делам от 26 ноября (ст. стиля) 1917 г. «Об увольнении послов, посланников и членов посольств» ^[4], который лишил полномочий заграничных агентов Временного правительства, отказавшихся подчиниться директивам НКИД. Приказом были отстранены от своих постов без права на пенсию и поступления на какие-либо государственные должности российские послы, посланники, поверенные в делах и другие должностные лица в странах Европы, Азии и Америки. С этого момента они лишались права производить какие бы то ни было расходы из государственных средств. Но список уволенных не содержал всех дипломатов правительства А. Ф. Керенского.

Из бывших чиновников МИДа России остались на службе и приняли впоследствии активное участие в работе НКИД А. И. Доливо-Добровольский, А. Н. Воскресенский, А. В. Сабанин, Ф. Н. Петров и некоторые другие ^[5]. В НКИД пришли видные партийные деятели, из которых выросли впоследствии выдающиеся дипломаты, завоевавшие огромный международный авторитет. Первыми в этой когорте стали Г. В. Чичерин, М. М. Литвинов, В. В. Воровский, Л. Б. Красин, Л. М. Карахан, Я. С. Ганецкий, Н. Н. Нариманов, П. М. Керженцев, А. М. Коллонтай. Общее руководство дипломатической деятельностью осуществляло правительство во главе с В. И. Лениным.

Одновременно с данным актом дипломатические агенты советской власти (из числа бывших политэмигрантов-большевиков), с различными ещё титулами, были назначены в отдельные европейские столицы: в Лондон (народный посол М. М. Литвинов), в Берн (Я. А. Берзин), Париж (Л. Б. Каменев, которому, правда, не удалось пробиться к месту своего назначения). Особую роль играло Полномочное представительство Республики Советов в скандинавских странах, Швеции, Дании, Норвегии (в Стокгольме) во главе с «полномочным дипломатическим агентом» В. В. Воровским. Въезд в Россию из-за границы становился возможным только через русскую границу в Торнео (Швеция) с иностранным паспортом, визированным Воровским. Уполномоченным Воровского в Копенгагене был Я. З. Суриц. После вступления в силу Брест-Литовского мирного договора в Берлине был аккредитован А. А. Иоффе. Катастрофой закончилась поездка в Персию И. О. Коломийцева, расстрелянного руководимыми англичанами белогвардейцами в августе 1919 г. на острове Ашур-Аде (в Каспийском море) ^{[1, c. 57]}.

Тесная связь с Военно-Революционным комитетом, главным оперативным органом СНК РСФСР, помогла НКИД в организации сношений с заграницей. ВРК обеспечил НКИД первыми служащими, в том числе переводчиками на иностранные языки дипломатических документов. Примечательно, что одним из первых распоряжений нового дипломатического ведомства стала телеграмма в Торнео о том, что «все лица, имеющие дипломатические паспорта, должны беспрепятственно пропускаться как в Россию, так и из России». ВРК вёл переписку с консульствами, иностранными подданными и комиссарами пограничных станций о выдаче разрешений на выезд за границу. Он поддерживал связь с иностранными фирмами и пограничными таможнями – об обмене русского сырья на иностранные фабрикаты, выдавал пропуска на выезд и разрешения на вывоз товаров за границу.

Одним из первых в НКИД был организован правовой отдел, который возглавил бывший директор департамента личного состава и хозяйственных дел Министерства иностранных дел России А. И. Доливо-Добровольский. Отдел ведал ликвидацией русского имущества за границей, наследственными делами. Напряжённо работал с первых дней отдел виз, выдававший разрешения на выезд за границу иностранцам. Наведением и выдачей справок, организацией обмена и оказания помощи репатриантам занялся отдел военнопленных, который возглавил д-р А. Б. Менцинковский. Настоящим организатором дел стал Иван Абрамович Залкинд, откомандированный в НКИД Василеостровской партийной организацией. Профессиональный революционер, окончивший гимназию на Васильевском острове С.-Петербурга, он, находясь в эмиграции, изучил несколько иностранных языков, окончил Сорбонну, получил степень доктора биологии. В дни Октября руководил восстанием в своём районе, вырос в крупного советского дипломата. Вместе с заведующим иностранным отделом НКВД И. С. Уншлихтом он организовал уже 21 декабря 1917 г. и опубликовал в «Газете Временного Рабочего и Крестьянского правительства» специальное сообщение о правилах въезда и выезда из России ^[6].

Чтобы раскрыть народам глаза на преступный характер империалистической войны, которую союзники не желали прекращать, и разоблачить замыслы правительств стран, участвующих в войне, НКИД во исполнение декрета о мире сразу же приступил к опубликованию тайных договоров и других документов бывшего Российского МИДа.

К концу 1917 г. аппарат НКИД был окончательно создан, подобраны основные кадры новой советской дипломатии, общее число сотрудников достигло 200 человек. Были сформированы некоторые отделы: секретариат, отдел Востока, экономическо-правовой, отдел виз, бюро по делам военнопленных, отдел денежных ссуд и переводов, информбюро, в дальнейшем отдел печати, хозяйственный. До 13 марта 1918 г. официальным главой НКИД оставался Л. Д. Троцкий. В январе 1918 г. работу НКИД сначала фактически, а затем и официально возглавил вернувшийся из политической эмиграции в Англии Георгий Васильевич Чичерин.

Решение вопроса о рангах дипломатов

На очереди встал вопрос об организации дипломатического аппарата. Ему был посвящён первый и, пожалуй, один из важнейших актов советской власти в области дипломатического права, декрет СНК РСФСР от 22 мая (4 июня) 1918 г. «Об упразднении рангов дипломатических представителей и об именовании таковых полномочными представителями РСФСР» ^{[4, 1918. № 39]}. В первой своей части этот закон имел ликвидационное значение. Им прокламировался отказ от применения в отношении дипломатического корпуса России Венского регламента 1815 г. о рангах дипломатических агентов, введённого в дореволюционное русское право в качестве статей Свода законов.

Вместо упразднённых декретом дипломатических рангов послов, посланников и других дипломатических представителей, как российских, так и «всех агентов иностранных государств, аккредитованных при Российской Социалистической Федеративной Советской Республике», вводилось единое для всех звание – «полномочный представитель». Согласно тексту закона упразднение рангов должно было свидетельствовать о «незыблемости для советской власти принципа «полного равенства больших и малых наций» как субъектов международного права, который будет взят на вооружение советской дипломатией уже в эти первые годы её существования. Считалось, что этим актом уничтожался способ поднимать значение одних держав, достойных ранга «посла», и принижать значение других, удостоенных ранга «посланника». Теперь все представители Российской республики за границей облекались единым званием полномочного представителя, а все дипломатические агенты иностранных государств при РСФСР признавались одинаково полномочными представителями, независимо от их ранга.

Прежде чем оценить значение этого законодательного акта,необходимо сделать некоторые пояснения относительно проблемы классов и рангов дипломатических представителей. Практика международных отношений придавала этой теме большое значение, хотя к моменту заключения Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. правовое положение дипломатов разных рангов различалось уже очень мало, возможно, как раз благодаря позиции России (СССР). До 1818 г. в этом деле существовала большая неразбериха, и разные монархические дворы давали своим дипломатическим представителям ранги, звания по своему усмотрению, что вызывало вечные споры о старшинстве и первенстве в занимаемых местах. В конце концов, Венский 1815 г., а затем Аахенский 1818 г. конгресс установили четыре общепринятых ранга (класса): чрезвычайный и полномочный посол, чрезвычайный посланник и полномочный министр, министр-резидент и поверенный в делах. Подписан акт был 8-ю государствами, бывшими соперниками и союзниками в борьбе с Наполеоном (Россия, Англия, Франция, Австрия, Пруссия, Швеция, Испания, и Португалия), позднее его одобрили Италия и Румыния, а остальные государства, хоть и не выражали официально своего согласия с ним, но применяли его в своей практике.

Внутри этих рангов каждое государство стало определять ещё свои ранги или более дробные градации, согласно собственным внутренним законам: в представительствах и в центральных ведомствах по иностранным делам появились атташе, секретари (первый, второй, третий), советники, советники-посланники, посланники, послы. И у этих рангов также имелись свои градации, послы, к примеру, делились на три класса: послы (легаты или нунции), посланники, аккредитуемые при суверенах, поверенные в делах, аккредитуемые при министрах иностранных дел. Тенденция здесь прослеживается такая: до 1928 г. государства прибегали к назначению дипломатическими представителями посланников (на 198 послов 1338 посланников), потом – предпочтение стали отдавать послам, которых со временем становилось всё больше. По объёму привилегий, за исключением порядка аккредитования и ряда церемониальных моментов, эти дипломатические представители почти не различаются ^[7].

Итак, в 1918 г. старые дипломатические ранги в России были упразднены, заменены званием «полномочного представителя». Однако, как полагал А. В. Сабанин, декрет 1918 г., отменив статьи царского закона, не отменил само Венское положение. Формальное отношение к нему, как к части актов Венского конгресса, под которым стоит подпись России, советским правительством не было определено, а на деле многие из правил этого положения советским правительством применялись и проводились в жизнь ^{[1, c. 38]}.

Современники уже тогда по-разному оценивали значение этого декрета СНК для развития международного права и международных отношений молодой советской республики. Сабанин считал его «одним из очень важных актов советского правительства», поскольку он ввёл в советское право понятие полномочного представителя, к 1930 г. «столь крепко вкоренившееся в правовое сознание всякого советского гражданина и неотделимое от понятия о советском строе вообще». Не будучи воспроизведён в союзном праве, декрет 1918 г. о «полномочном представителе» долгое время сохранял свои положения в качестве источника советского правового обычая. «В тяжёлых условиях борьбы за неприкосновенность и безопасность советского дипломатического аппарата за границей путь договорный мог бы представить для органов советской власти более твёрдую базу для возможных рекламаций, нежели отсылка к обычаю, правда, в этой области права очень прочному и, как говорится, «освещенному столетиями», но всё же обычаю», – полагал учёный.

«Полномочный представитель» дома и за рубежом

Термин «полномочный представитель» пришёлся по нраву всему советскому аппарату, так что вскоре аналогичное название стали присваивать разного рода учреждениям, низведя его до не подобающего ему уровня. Примером может служить «полномочный представитель Южного машиностроительного треста в Москве», предлагавший на продажу ланкаширские котлы ^[8]. Появилась необходимость твердо закрепить в русском языке понятие Полномочного представителя (полпреда) именно за дипломатическим представителем Советской республики и воспретить пользование им всем другим лицам. Это было сделано в специальном постановлении ВЦИКа РСФСР от 1 марта 1923 г., которое признало, что наименование «полномочный представитель» «предоставляется исключительно полномочным представителям Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, аккредитованным должным образом при иностранных правительствах» ^{[4, 1923. №17, ст. 219]}.

Тем самым понятие и титул «полномочного представителя» закрепились в русском языке за лицами, пользовавшимися ранее понятием и титулом «посла». Единственное временное исключение из этого правила было допущено в пользу лица, представлявшего советские республики при существовавших тогда заграничных организациях помощи ^{[4, 1923. № 51, ст. 508]}.

Вопрос о создании единого ранга дипломатического представителя весьма активно обсуждался в это время специалистами в области посольского права (были предложения об отмене посольских рангов, в том числе и ранга «посла» как воплощения идеи о некоей «ложной аристократии»). Поэтому появление декрета 1918 г. о полномочном представителе Сабанин считал своего рода настоятельным «законодательным почином» по этой проблеме. «Только отсутствием всякого интереса к теории советского права в крайне консервативной среде авторов по посольскому праву можно объяснить, считал он, почти полное отсутствие упоминания о советских правовых нормах в этой области в европейской и американской литературе. Это обстоятельство тем более поразительно, что пестрота в пользовании представительским рангом первой категории толкала за последнее время многих на путь пересмотра вопроса о рангах» ^{[1, c. 90]}.

Но поскольку примеру России никто тогда не последовал, на деле этот декрет причинил Народному Комиссариату по иностранным делам некоторые трудности при определении места российского представителя среди представителей других государств. Полпреда Краковецкого, с ведома местного правительства назначенного в 1924 г. правительством СССР в Албанию, долгое время не допускали к осуществлению его миссии из-за сопротивления «некоторых великих держав», не желавших её установления. Другие государства пытались поставить советских полпредов «в менее благоприятное положение, чем представителей других стран», выделив их в особую пятую (после посла, посланника, министра-резидента, поверенного в делах), т. е. низшую категорию. В результате российский (советский) представитель не имел возможности стать старшиной (дуайеном, старшим по времени пребывания в стране главой представительства) дипломатического корпуса, то есть сообщества дипломатов разных стран в стране пребывания. Пекинский дипломатический корпус, к примеру, долго оказывал противодействие в признании представителя СССР Льва Карахана, старшего по рангу, старшиной дипломатического корпуса. Он был признан таковым только в апреле 1925 г. К этому времени при назначении дипломатических представителей СССР (с 1924 г.) пришлось указывать в каждом конкретном случае, к какой из четырёх категорий должны быть приравнены в каждой данной стране советские полпреды (на правах или со званием посла или посланника). Так, в 1924 г. СССР обменялся «послами» с Китаем и Афганистаном ^[9].

Советские полпреды «ушли» в прошлое в начале 1940-х гг. с введением в законодательство дипломатических классов «чрезвычайного и полномочного посла», «чрезвычайного и полномочного посланника» и «поверенного в делах» (по «Общему положению о советских органах за границей» от 9 мая 1941 г.). Другим законом «Об установлении рангов дипломатических работников посольств и миссий СССР за границей» от 28 мая 1943 г. были установлены два класса «чрезвычайного и полномочного посланника», ранги советников 1 и 2 классов, первых секретарей двух классов, вторых секретарей двух классов, третьего секретаря и атташе. Но термин «полномочный представитель» сохранялся в Конституции СССР ещё в 1960-е гг. ^[10].

Известный специалист в области международного права, проф. Г. И. Тункин полагал, что «советскому закону 1918 г. международное право обязано происшедшей нивелировкой правового положения послов и посланников, прежняя разница между которыми могла рассматриваться как показатель неравноправия государств» ^[11]. Раньше послами обменивались только великие державы. Ещё незадолго до мировой войны профессор В. Э. Грабарь мог с уверенностью писать, что Россия или Германия, которых он, естественно, относил к «великим» державам, «отказались бы принять дипломатического агента Либерии или Панамы, которому отечественное правительство присвоило бы ранг 1-го класса. Упомянутые малые государства, конечно, даже и не подумают сделать подобной попытки, заранее обречённой на полный неуспех» ^[12]. Именно Советский Союз сделал решительный шаг в этом направлении и начал обмениваться дипломатами первого ранга даже с малыми и слабыми странами.

В 1927 г., учитывая наметившуюся тенденцию уравнения в правах дипломатов разных рангов и попытку России вообще отменить таковые, Лига наций поставила вопрос о пересмотре этой нормы. Звучали предложения именовать всех представителей послами, «полномочными министрами» и др., но они не прошли. Англия, Германия, Франция – традиционно консервативные в отношении к дипломатическому праву страны, выступили за сохранение различий в рангах. Была признана несвоевременной и попытка кодифицировать другие вопросы посольского права, в частности, вопрос о дипломатических привилегиях ^[7].

Кодификация дипломатического права была осуществлена позднее, в Венской конвенции 1961 г., которая признаёт три класса (ранга): послов и нунциев, посланников (оба при главах государств) и поверенных в делах (при министре иностранных дел). Возможно, приняв за основу российский прецедент с «полномочным представителем», она признала, что «иначе, как в отношении старшинства и этикета, не должно проводиться никакого различия между главами представительств вследствие их принадлежности к тому или иному классу» (п. 2 ст. 14). Класс определяется по соглашению между государствами ^[13]. Таким образом, составители Венской конвенции, так или иначе, учли правовой опыт Советской России.

Начало регламентации посольского права

В последующие после декрета 1918 г. два года законодательная регламентация посольского права практически отсутствовала. Собрание узаконений не показывает за это время ни одного акта о дипломатическом праве. А. В. Сабанину удалось в своё время обнаружить в архиве НКИД лишь одно ведомственное распоряжение, носящее характер «превентивного» документа без даты, но по содержанию отнесённого им ко времени между июлем и ноябрем 1918 г. Это «циркулярное разъяснение НКИД о правах и обязанностях иностранцев», представляющее большую библиографическую редкость. Оно напечатано на двух страницах отдельного листка, в котором несколько «разъяснений» имеют отношение к посольскому праву.

Приведём их здесь без комментариев: «Служащие иностранных дипломатических (и консульских) представительств никакими льготами не пользуются и лишь в вопросах реквизиции помещений ставятся в условия, одинаковые с условиями для советского служащего.

Дипломатические представители иностранных держав (послы, посланники и т. п.), а равно и здания посольств, переписка и квартиры этих представителей неприкосновенны и ни аресту, ни осмотру, обыску или опеке не подлежат.

Отдельные помещения консулов иностранных держав, признанных Рабоче-крестьянским правительством РСФС Республикой, а равно и переписка и архив их, также ни обыску, ни опеке не подлежат, но это не относится к их частной переписке и к их частным торговым делам.

Теми же правами, на основании особых соглашений, пользуются некоторые разряды дипломатических и консульских агентов и служащих, а равно и дипломатические курьеры.

Все означенные лица должны иметь особое о том удостоверение российского правительства» ^{[1, c. 27]}.

К числу самых ранних актов следует отнести также появившееся 9 сентября 1920 г. постановление СНК, регулировавшее сношения между правительственными органами РСФСР и пребывающими в республике представителями иностранных государств и общественных учреждений ^{[4, 1920. № 80, ст. 375]}. В нём устанавливалось исключительное право НКИД быть посредником в таких сношениях. Любые официальные документы и акты, исходящие от представителей иностранных государств и «подлежащие предъявлению органам Республики», имели силу лишь при условии снабжения таковых соответствующей визой НКИД. Она удостоверяла подлинность подписей иностранного представителя, «а равно, в подлежащих случаях, содержание таковых по существу». Аналогичные акты, исходящие от иностранных правительственных или общественных органов вне пределов РСФСР, при предъявлении их органам республики, должны были снабжаться визой соответствующих советских представителей за рубежом, «удостоверяющей подлинность подписи лица, от коего данный документ исходит, а равно законное правомочие его на выдачу или совершение такового». Статус НКИД этим актом был окончательно закреплён.

Нормы дипломатического права в первых советских декретах

Период изоляции Советской России заканчивается первой половиной 1921 года. К этому времени окончательно было разбито белое движение и прорвана блокада интервентов. С соседними государствами (кроме Румынии и Дальнего Востока) заключены мирные или дружественные договоры, открыты в целом ряде столиц полномочные представительства, а в Москве – иностранные миссии. И начинается советское правотворчество в этой сфере. Во-первых, новому, сложившемуся за время революции аппарату советской общественности, который не был знаком с существом представительского института, с присвоенными ему международным обычаем правами, требовалось выработать законодательную основу внешнеполитической деятельности. Для беспрепятственного развития внешнеполитических связей республики необходимо было закрепить в советском праве в интересах иностранных представителей в Москве не только существо дипломатических привилегий, что можно найти во многих правовых системах, но и другие основные понятия представительской миссии ^{[1, c. 27]}. Это первое.

Второе. Наряду с этим надо было а) закрепить возникшие в стране совершенно новые и исключительно советские формы внешнего представительства при наличии монополизированной внешней торговли; б) зафиксировать в законодательной форме взаимоотношения складывающегося дипломатического и торгующего аппарата. Согласно принятому СНК РСФСР 26 мая 1921 г. закону «Общее положение о советских органах за границей», представлять интересы российского государства «при наличии нормальных внешних отношений» с иностранными государствами должны были три официальных органа советского правительства: Полномочное представительство РСФСР, консульские представительства (генеральные консульства, вице-консульства, консульские агентства) и торговые представительства (ст. 1). Только в особых случаях, не терпящих отлагательств, полномочное представительство могло исполнять функции консульских и торговых представительств непосредственно или через генеральные консульства.

Полномочный представитель РСФСР провозглашался «единственным представителем РСФСР в данной стране» и должен был осуществлять «от имени своего правительства политические отношения с правительством иностранного государства», при котором он аккредитован. Ему подчинялись «в общеадминистративном отношении» и подлежали контролю все представители прочих ведомств и все советские органы, находящиеся на территории данного иностранного государства (ст. 5 и 6). Ст. 7 обязывала их ставить полномочного представителя в известность обо всех своих важнейших мероприятиях и руководствоваться его политическими и общеадминистративными указаниями. Он получал право обозрения всех материалов, отчётов и делопроизводства заграничных советских органов. По ст. 8 полномочный представитель имел право приостановить мероприятия или действия советских органов за границей по общеполитическим соображениям. Протест органа, действие которого приостановлено, не лишал наложенной приостановки силы. Спор же мог быть разрешён в центре. Однако полномочный представитель не вправе был брать на себя руководство специальной работой представителей других ведомств. Сношения заграничных органов других ведомств с местными правительственными учреждениями могли проводиться только через него (ст. 11).

Полномочные представители и все состоящие при них органы в их деятельности были подчинены «непосредственно» и «исключительно» Народному Комиссариату по Иностранным Делам (ст. 10). При его посредстве находящиеся за границей советские органы и представители других ведомств (торговые, в частности) могли по вопросам, выходящим за пределы возложенных на них задач, сноситься с советскими учреждениями (ст. 21). [4. 1921. № 49, ст. 261].