Органы военного управления и их полномочия в период Великой Отечественной войны

Лысенков Сергей Геннадьевич доктор юридических наук, кандидат исторических наук профессор, Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, профессор, Санкт-Петербургский военный институт войск национальной гвардии Российской Федерации 198205, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1 Lysenkov Sergei professor of the Department of Theory and History of State and Law at St. Petersburg Military Institute for Internal Affairs of the Ministry of Internal Affairs of Russia 198205, Russia, g. Saint Petersburg, ul. Letchika Pilyutova, 1, kab. tigp sergey.lysenkov@mail.ru Другие публикации этого автора

Следует согласиться в целом с мнением Э.Г. Липатова о том, что, безусловно, оборонительная функция государства должна осуществляться в тех правовых формах, которые придают ей легитимность. Но при этом необходимо учитывать критическую ситуацию первых дней войны, когда стала очевидной неспособность системы государственного управления организовать отпор быстро наступавшему противнику. В условиях реальной угрозы доведения страны до грани поражения совершенно необходимой и оправданной была жесткая централизация власти и создание такого государственного аппарата, в котором бы концентрировались все системы и механизмы, связанные с обороной страны.

На указанные обстоятельства обращают внимание Р.А. Ромашов и А.Г. Тищенко: «В условиях превращения всей страны в военный лагерь, деятельность которого была подчинена основной цели – борьбе с немецко-фашистской агрессией, подобное устройство государственной власти в принципе было оправдано, поскольку позволяло в максимально сжатые сроки разрабатывать и принимать важнейшие решения во всех сферах военной и хозяйственной жизни. При этом неоспоримым и не подлежащим переоценке фактом является то, что именно под руководством ГКО, возглавляемым И.В. Сталиным, советский народ выстоял в самой жестокой и кровопролитной войне, когда-либо имевшей место в человеческой истории» ^[19].

Особыми полномочиями высшего органа стратегического руководства Вооруженными Силами СССР была наделена Ставка Верховного Главнокомандования. Она была образована совместным постановлением СНК ССР и ЦК ВКП (б) от 23 июня 1941 г. В постановлении отмечалось: «Создать Ставку Главного Командования вооруженными силами Союза ССР в составе т.т.: наркома Обороны маршала Тимошенко (председатель), начальника Генштаба Жукова, Сталина, Молотова, маршала Ворошилова, маршала Буденного и наркома Военно-Морского флота адмирала Кузнецова. При Ставке организовать институт постоянных советников Ставки в составе т.т.: маршала Кулика, маршала Шапошникова, Мерецкова, начальника Военно-Воздушных Сил Жигарева, Ватутина, начальника ПВО Воронова, Микояна, Кагановича, Берия, Вознесенского, Жданова, Маленкова, Мехлиса»^{[9, с. 196-197]}. Ставка Главного Командования 10 июля 1941 г. была преобразована в Ставку Верховного Командования. Из состава ее членов был выведен Н.Г. Кузнецов. Вместо него членом Ставки стал начальник Генштаба Б.М. Шапошников. 8 августа 1941 г. с назначением И.В. Сталина Верховным Главнокомандующим Ставка получила наименование Ставки Верховного Главнокомандования (СВГК). Постановлением ГКО от 17 февраля 1945 г. был определен следующий ее состав: И.В. Сталин, Г.К. Жуков, А.М. Василевский, А.И. Антонов, Н.А. Булганин, Н.Г. Кузнецов ^{[7, с. 703]}. Оперативным органом Ставки по планированию боевых действий войск и руководству ими на фронтах являлся Генеральный штаб Рабочей - Крестьянской Красной Армии (РККА).

В отличие от ГКО конституционная обоснованность создания СВГК сомнений не вызывает. Принимая постановление об образовании Ставки, СНК действовал в пределах своей компетенции, установленной ст. 68 Конституции СССР 1936 г. Согласно этой статьи СНК имел полномочия по руководству общим строительством вооруженных сил страны и образованию, в случае необходимости, специального комитета при СНК по делам оборонного строительства^[11]. Ставка Главного Командования может быть отнесена к подобного рода учреждениям. Высший исполнительный и распорядительный орган государства включил ее в структуру Вооруженных Сил Союза ССР с целью осуществления функций по стратегическому руководству армией и флотом.

Членами СВГК были высшие должностные лица наркомата обороны и Генерального штаба и их заместители. Они обладали полномочиями, соответствовавшими занимаемой штатной должности. Вместе с тем, членство в высшем органе стратегического руководства вооруженными силами повышало их служебное положение по отношению к другим, равным им должностным лицам, не входившим в состав СВГК.

В обсуждении вопросов стратегического руководства принимали участие также и постоянные советники Ставки. Их полномочия отличались функциональной неопределенностью. Документальные источники, за исключением самого постановления, вводившего этот институт, не содержат сведений ни о полномочиях, ни о направлениях деятельности советников. Между тем, широко известно об институте представителей Ставки, направлявшихся в войска для координации боевых действий фронтов и армий. Представителями Ставки назначались как ее члены, так и некоторые постоянные советники, а также военачальники, не входившие в ее состав.

Обширные полномочия в области строительства, комплектования, обеспечения войск и организации боевой подготовки Красной Армии имел наркомат обороны СССР (руководство Военно-Морским Флотом осуществлял наркомат ВМФ СССР).

Всеми перечисленными органами, за исключением Генштаба и наркомата ВМФ, руководил И.В. Сталин. Он же возглавлял Политбюро ЦК ВКП(б) и Совет Народных Комиссаров СССР. Сосредоточение в одних руках руководства высшими органами государства и управления его Вооруженными Силами делало власть И.В. Сталина всеобъемлющей и неограниченной. Члены ГКО и Ставки ВГК занимали по отношению к нему подчиненное положение, что превращало коллегиальные органы военного управления в аппарат единоличной власти вождя. При обсуждении в Ставке стратегических задач и действий Красной Армии мнение И.В. Сталина всегда считалось определяющим, а его решение – окончательным. С ним же согласовывали свои решения представители СВГК, направленные в войска для координации боевых действий фронтов.

Значительный объем служебных прав и обязанностей имели члены военных советов фронтов и армий – коллегиальных органов военного руководства, предназначенных для организации боевых действий, решения вопросов управления и обеспечения войск. В состав военных советов входили: командующий (председатель); член военного совета – политработник, который делил с командующим всю полноту ответственности за состояние и боевую деятельность войск, участвовал в разработке оперативных планов (иногда назывался первым членом военного совета); начальник штаба; другие ответственные работники с учетом особенностей и состава войск. Постановлением ГКО от 9 июля 1941 г. «О членах военных советов армий», указами Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня и 18 августа 1941 г. были определены права и обязанности членов военных советов фронтов и армий. Каждый из них отвечал за конкретный участок работы. В ходе войны число членов военных советов было увеличено. В состав военных советов фронтов в ноябре 1941 г. вводились вторые члены военных советов, на которых возлагался контроль за деятельностью тыловых служб, в ноябре 1942 г. – командующие воздушными армиями, в феврале 1944 г. – командующие артиллерией. Все кандидаты на должность члена военного совета рассматривались в ЦК ВКП(б) и по его рекомендации ГКО производил соответствующее назначение ^[4].

С первых дней войны органы военного управления получили полномочия органов государственной власти на обширной территории страны, объявленной на военном положении. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» устанавливал: «В местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности принадлежат военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где нет военных советов – высшему командованию войсковых соединений» ^{[21, с. 418]}.

Указ предоставлял военным властям следующие права: привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения оборонных работ, охраны важнейших объектов, для участия в борьбе с пожарами, эпидемиями и стихийными бедствиями; устанавливать военно-квартирную обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений, а также объявлять трудовую и авто-гужевую повинность для военных надобностей; производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества; регулировать время работы учреждений и предприятий, организацию всякого рода собраний и шествий, запрещать гражданам появление на улице после определенного времени, ограничивать уличное движение, а также производить в необходимых случаях обыски и задержания подозрительных лиц; регулировать торговлю и работу торгующих организаций, коммунальных предприятий, устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров; воспрещать въезд и выезд, а также выселять в административном порядке лиц, признанных социально опасными.

Реализуя свои полномочия, военные власти обязаны были действовать в соответствии с законами и решениями правительства. Они имели право в пределах своей компетенции издавать обязательные для всего населения постановления и устанавливать за их неисполнение наказания в виде лишения свободы сроком до шести месяцев или штрафа размером до 3000 руб. Наказания устанавливались в административном порядке. Кроме того, военные советы могли отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным учреждениям и организациям и требовать безусловного и немедленного их исполнения. За неподчинение распоряжениям и приказам военных властей виновные подлежали уголовной ответственности по законам военного времени ^{[21, с. 419-420]}.

Особые полномочия в осуществлении государственных функций в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности военные власти имели в условиях осадного положения. Этот чрезвычайный режим вводился постановлением ГКО в местностях, находившихся на военном положении в стратегически важных районах, при возникновении непосредственной угрозы захвата их противником. Особенностью осадного положения являлось установление более строгих по сравнению с военным положением режимных правил и усиление юридической ответственности за их нарушение ^[20].

Впервые за годы войны осадное положение было введено в Москве и прилегающих к городу районах постановлением ГКО от 19 октября 1941 г. Оно объявлялось «в целях тылового обеспечения обороны Москвы и укрепления тыла войск, защищающих Москву, а также в целях пресечения подрывной деятельности шпионов, диверсантов и других агентов немецкого фашизма» ^{[18, 20 октября]}.

Режим осадного положения предусматривал воспрещение всякого уличного движения с 12 часов ночи до 5 часов утра, за исключением транспорта и лиц, имевших специальные пропуска от коменданта г. Москвы. Охрана общественного порядка в городе и в пригородных районах возлагалась на коменданта г. Москвы, в распоряжение которого предоставлялись внутренние войска, милиция и добровольные рабочие отряды. Всех нарушителей порядка предписывалось немедленно привлекать к ответственности с передачей суду военного трибунала, «а провокаторов, шпионов и прочих агентов врага, призывающих к нарушению порядка, расстреливать на месте» ^{[18, 20 октября]}.

О строгости соблюдения в столице режима осадного положения свидетельствуют данные военной комендатуры: с 20 октября по 13 декабря 1941 г. было задержано по различным причинам 121 955 чел., из которых направлено в маршевые роты 32 599 чел., привлечено к административной ответственности 27 445 чел., заключено под стражу 6 678 чел., осуждено к лишению свободы 4 741 чел., расстреляно по приговорам военного трибунала 375 чел., расстреляно на месте 15 чел. ^[10].

Кроме Москвы осадное положение было введено: 26 октября 1941 г. в Туле, 29 октября 1941 г. в Крыму, 25 августа 1942 г. в Сталинграде ^{[5, 524]}. В блокированном Ленинграде осадное положение не вводилось, несмотря на то, что членом военного совета Ленинградского фронта А.А. Ждановым была предпринята попытка инициировать подготовку проекта указа «Осадное положение», предоставлявшего право введения этого режима военным советам фронтов. Однако проект такого указа принят не был ^[14]. Между тем, анализ постановлений военного совета фронта, проведенный Б.П. Белозеровым, позволил ему утверждать, что фактически в Ленинграде была установлена специфическая разновидность режима осадного положения ^[1].

Военные советы были уполномочены устанавливать своим решением правовой режим в прифронтовой полосе – полосе местности, непосредственно примыкавшей к линии фронта, в пределах которой располагались соединения, части и тыловые учреждения оперативного объединения. Глубина этой полосы зависела от особенностей театра военных действий, оперативного построения войск и устанавливалась постановлением военного совета фронта в пределах 25 – 50 км. Например, военный совет Западного фронта постановлением № 0054 от 4 апреля 1943 г. установил 25-ти километровую прифронтовую полосу с четким обозначением ее границ ^{[25, ф.208, оп. 2511, ед.хр. 2340. л. 86]}.

Режим прифронтовой полосы предусматривал: переселение местных жителей из зоны боевых действий в тыловые районы, определенные военными советами армий; ограничение или запрещение передвижения местного населения по маршрутам движения личного состава, военной техники, транспортов снабжения и обеспечения боя; определение времени, маршрутов и порядка передвижения местного населения внутри населенных пунктов и между ними; изъятие у местного населения оружия, боеприпасов, военного имущества, сигнальных и иных средств связи, наблюдение за светомаскировкой; установление порядка временного проживания и регистрации лиц, прибывших в населенные пункты прифронтовой полосы по заданиям партийных и советских органов и некоторые другие мероприятия ^{[25, ф.208, оп. 2511, ед. хр. 1081, л. 90]}.

Организация и осуществление режима прифронтовой полосы возлагались на командиров соединений – в зоне боевых порядков их частей, на военные советы армий – в полосе от боевых порядков соединений до линии действия войск НКВД по охране тыла фронта.

Местные органы власти на основании постановления военного совета фронта принимали свое решение о проведении необходимых мероприятий. Так, исполком Смоленского облсовета и Бюро обкома ВКП(б) решением № 356 от 8 апреля 1943 г. обязали гражданское население переселиться из 25-ти километровой прифронтовой полосы ^{[25, ф. 208, оп.2511, ед. хр. 2340, л.54]}.

Некоторые отличия имел режим в тылу фронта, который устанавливался военным советом на глубину до 50 км от прифронтовой полосы. Организация и осуществление режима возлагались здесь на войска НКВД по охране тыла фронта. Начальник этих войск имел право: привлекать к поддержанию порядка в тылу фронта постоянно и временно дислоцированные в этой полосе части Красной Армии, милицию, а также партийный, комсомольский и советский актив; устанавливать особорежимные зоны, сектора и районы; осуществлять контроль за охраной военных складов, баз, местных учреждений и населенных пунктов; проводить силами подчиненных частей и подразделений проверку документов, облавы, обходы и обыски в населенных пунктах и в местах вероятного укрывательства агентов врага, дезертиров, мародеров и т.п. элементов ^{[25, ф. 208, оп. 2511, ед. хр. 1081, л. 91]}.

Анализ содержания чрезвычайных режимов военного и осадного положения, прифронтовой полосы и в тылу фронта позволяет выявить следующие закономерности: во-первых, с приближением линии фронта пределы полномочий военных властей в области обороны, обеспечения государственной и общественной безопасности расширяются; во-вторых, по мере приближения фронта строгость режима, устанавливаемая военными властями, усиливается; в-третьих, пропорционально расширению чрезвычайных прав, предоставляемых военным властям, сужаются гражданские права и свободы мирного населения, уже ограниченные законами военного времени.

Было еще одно явление войны, характерное, прежде всего, для периода стратегической обороны. Это явление также может быть обозначено как режим, но в отличие от уже названных режимов военного времени, к нему вполне может подходить определение «режим в районе военных действий», или «режим выжженной земли».

История войн знает термин «тактика выжженной земли», который применялся для характеристики опустошительных набегов вандалов, гуннов, монголо-татар. В новой и новейшей истории под «тактикой выжженной земли» понималось преднамеренное уничтожение агрессором на захваченной территории населенных пунктов, народно-хозяйственных объектов, запасов материальных средств, посевов, памятников культуры, сопровождавшееся истреблением местного населения ^[5,с.725]. Такая тактика решительно осуждалась международными соглашениями, в частности Гаагскими конвенциями 1907 г. «Положение о законах и обычаях сухопутной войны» в ст. 25 прямо указывало на то, что «воспрещается атаковать или бомбардировать каким бы то ни было способом незащищенные города, селения, жилища или строения» ^{[3, с. 23]}.

Но история войн знает также и факты уничтожения страной, подвергшейся агрессии, своих материальных ресурсов с целью недопущения их использования врагом.

Убедительным примером тому может служить поджог Москвы в 1812 г., когда войска Наполеона готовились вступить в город, покинутый населением и русской армией.

Схожая по своей трагичности и безысходности, но более серьезная по своим масштабам ситуация возникла в начале Великой Отечественной войны, когда в ходе кровопролитных боев стала очевидной неспособность Красной Армии остановить наступление врага. В этот период Советское правительство принимает решение о проведении массовой эвакуации населения, промышленных и продовольственных ресурсов из угрожаемых районов страны. Все оставленное после эвакуации имущество, которое могло быть использовано в военных целях наступавшим противником, планировалось уничтожить. Выполнение этой задачи было возложено на военные советы фронтов.

В постановлении СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 27 июня 1941 г. «О порядке вывоза и размещения людских контингентов и ценного имущества» указывалось: «Все ценное имущество, сырьевые и продовольственные запасы, хлеба на корню, которые, при невозможности вывоза и оставленные на месте, могут быть использованы противником, в целях предотвращения этого использования, – распоряжением Военных советов фронтов должны быть немедленно приведены в полную негодность, т.е. должны быть разрушены, уничтожены и сожжены» ^{[9, с. 208]}.

Поставленная задача была продублирована директивой СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 29 июня 1941 г. «Партийным и советским организациям прифронтовых областей». В ней, например, отмечалось: «При вынужденном отходе частей Красной Армии угонять подвижной железнодорожный состав, не оставлять врагу ни одного паровоза, ни одного вагона, не оставлять противнику ни килограмма хлеба, ни литра горючего. Колхозники должны угонять скот, хлеб сдавать под сохранность государственным органам для вывозки его в тыловые районы. Все ценное имущество, в том числе цветные металлы, хлеб и горючее, которое не может быть вывезено, должно, безусловно, уничтожаться» ^{[12, с. 300]}.

В районах, оставляемых Красной Армией, в первую очередь уничтожались основные производственные фонды предприятий, объекты системы жизнеобеспечения, еще не убранный урожай сельскохозяйственных культур. Планировались к уничтожению многие промышленные предприятия и другие важные объекты в Москве и Ленинграде. Так, в соответствии с постановлением ГКО от 8 октября 1941 г. «О проведении специальных мероприятий по предприятиям г. Москвы и Московской области» подлежало ликвидации 1 119 предприятий. План мероприятий по выводу из строя важных промышленных объектов осажденного Ленинграда, на случай вынужденного отхода войск, в сентябре 1941 г. был утвержден военным советом Ленинградского фронта ^{[9, с. 210-211]}.

Решительных действий соединений и частей по уничтожению населенных пунктов в тылу немецких войск и в прифронтовой полосе наших войск, в случае их отхода, требовала от военных советов фронтов и армий Ставка Верховного Главнокомандования в приказе № 0428 от 17 ноября 1941 г.: «1. Разрушать и сжигать дотла населенные пункты в тылу немецких войск на расстоянии 40 – 60 км в глубину от переднего края и на 20 – 30 км вправо и влево от дорог. Для уничтожения населенных пунктов в указанном радиусе немедленно бросить авиацию, широко использовать артиллерийский и минометный огонь, команды разведчиков, лыжников и подготовленные диверсионные группы, снабженные бутылками с зажигательной смесью, гранатами и подрывными средствами… 3. При вынужденном отходе наших войск на том или другом участке уводить с собой советское население и обязательно уничтожать все без исключения населенные пункты, чтобы противник не мог их использовать» ^{[25, ф. 353, оп. 5864, д. 1, л. 27]}. Уже через неделю штаб 5-й армии доносил штабу фронта о том, что, выполняя этот приказ, части и соединения армии сожгли 53 населенных пункта. К донесению прилагался список всех уничтоженных сел и деревень ^{[25, ф. 326, оп. 5045, д. 1, лл. 62-63]}.

Коренное различие целей двух схожих по названию и результатам воздействия явлений войны подтверждает их юридическая оценка. Тактика «выжженной земли», как отмечалось выше, еще до мировых войн XX века была осуждена и запрещена международно-правовыми актами. В отличие от нее, режим «выжженной земли» не может оцениваться международным правом, поскольку его установление является внутренним делом государства, подвергшегося агрессии. В условиях войны государство в чрезвычайном порядке устанавливает соответствующий правовой режим, каким бы строгим он ни был по отношению к его гражданам.

Аналогичным образом следует давать оценку деятельности органов военного управления в этих ситуациях. Применение тактики «выжженной земли» должно оцениваться как нарушение законов и обычаев войны. Установление режима «выжженной земли» необходимо рассматривать как реализацию особых полномочий, которыми наделялось командование войсковых объединений актами высших органов власти и военного управления.

Реализация особых полномочий военного командования во фронтовой обстановке влекла за собой как благоприятные последствия для мирных граждан (вывод из зоны боевых действий, снижавший риск для их жизни и здоровья), так и неблагоприятные (принудительное выселение из мест постоянного проживания, уничтожение жилищ и т.п.). Еще более неблагоприятные, по существу трагические последствия ожидали местное население, не успевшее по какой-либо причине эвакуироваться в восточные районы страны и проживавшее на оккупированной территории в радиусе 60 км от линии фронта. Люди, не покидавшие своих жилищ и не имевшие возможности надежно укрыться от воздушных налетов и артобстрелов, обрекали себя на верную гибель.

В связи с этим возникает необходимость определить: во-первых, в отношении каких субъектов устанавливался особый порядок правового регулирования в границах зоны боевых действий; во-вторых, какие объекты воздействия войск были выделены в обозначенных пространственных границах; в-третьих, чьи интересы стремился удовлетворить полномочный орган военного управления, устанавливая режим «выжженной земли»?

Анализ содержания приказа № 0428 позволяет ответить на поставленные вопросы. Во-первых, приказ в качестве субъекта выделял командование действующей армии, от которого требовал безусловного уничтожения всех без исключения населенных пунктов в зоне боевых действий войск. Мирных граждан приказ к субъектам не относил. Он их обозначал как «советское население», которое войскам, в случае их вынужденного отхода, надлежало уводить с собой. Во-вторых, объектами воздействия войск приказ определял населенные пункты, расположенные по обе стороны линии фронта, в том числе и те, в которых могли оставаться мирные жители. В-третьих, приказ был подготовлен в интересах ведения боевых действий, поскольку уничтожение объектов, расположенных в боевых порядках войск противника, лишало тех возможности укрепления тыла.

Таким образом, режим «выжженной земли» являлся самым суровым из всех правовых режимов военного времени. Это была исключительная мера, принимавшаяся в условиях чрезвычайной обстановки, в которой советское командование было вынуждено любой ценой обеспечить выполнение боевых задач, менее всего считаясь с правами и интересами мирных граждан, с их дальнейшей судьбой.

Оказание помощи военным советам фронтов и армий в подготовке и проведении операций, а также контроль