Административно-правовое регулирование в сфере финансов

Сфера финансов охватывается финансовой системой государства, структурирующейся на относительно самостоятельные звенья: бюджеты бюджетной системы государства, государственные внебюджетные фонды, банки, страховые организации, финансы предприятий и учреждений и др. В финансово-правовой и экономической литературе финансовая система традиционно рассматривается как совокупность общественных отношений по образова­нию и использованию централизованных и децентрализованных фондов денеж­ных средств, образующих звенья финансовой системы ^{[16, с. 20]}; ^{[19, с. 2]}; ^{[32, с. 7]}; ^{[60, с. 9-10]}. Сфера финансов, финансовая система включает звенья как публично-правового, так и частноправового характера, взаимосвязанные между собой, в том числе по линии взимания, поступления и использования денежных средств, распоряжения ими, в целях реализации как государственных, так и частных интересов, охраняемых и защищаемых государством. Следует согласиться с доктором юридических наук, профессором О. Н. Горбуновой, обосновывающей наличие прямых и обратных связей между различными звеньями финансовой системы: «любые мероприятия государства могут быть успешно осуществлены только при условии хорошо развитой финансовой системы государства и норм финансового права, регулирующих эту систему» ^[12].

Вместе с этим, на наш взгляд, для достижения целей успешного функционирования финансовой системы недостаточно норм лишь одной отрасли права – финансового права. Необходим целый массив нормативных установлений, относящихся к широкому спектру действия законодательства – гражданского, административного, банковского, страхового и иных отраслей законодательства. Иными словами, в условиях сложносоставного характера финансовой системы, дифференциации сферы финансов на фонды различной функциональной предназначенности, относящиеся в разным формам собственности и разным организационно-правовым формам, развиваются общественные отношения, выступающие предметом регулирования различных отраслей права – как, собственно, финансовые правоотношения, так и иные отраслевые – гражданско-правовые, административно-правовые, банковские и иные правоотношения.

Настоящая работа посвящена исследованию того звена сферы финансов, которое носит название «публичные финансы», относящиеся, непосредственно, к финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразумевающей развитие финансовых и иных сопутствующих им правоотношений. Именно на примере публичных финансов и соответствующих им общественных отношений возможно, на наш взгляд, наиболее ярко раскрыть вопросы содержания и допустимых пределов административно-правового регулирования в сфере финансов, о соотношении финансово-правового и иного отраслевого юридического регулирования в этой сфере.

Вне сомнения, и на деятельность субъектов, соответствующих звеньям частных финансов, также имеет место распространение административно-правового регулирования со стороны государства как выражение его воли, суверенитета, административной юрисдикции сформированных им органов. Административно-правовому регулированию подлежит, например, контроль уполномоченных органов за соблюдением организациями и индивидуальными предпринимателями правил применения контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и расчетов с использованием платежных карт (налоговые органы) ^[57], порядка работы с денежной наличностью и ведения кассовых операций (Банк России) ^[39], нанесения маркировки на продукцию (Федеральная таможенная служба и др.) ^[43]; торгового оборота спиртосодержащей продукции (Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка) ^[42] и т.д. В обозначенных примерах, касающихся субъектов частных финансов, реализация административных полномочий органов государства получает выражение, в числе прочих моментов, в привлечении к административной ответственности за совершение нарушений, квалифицируемых как административно-правовые в силу прямого указания закона (гл. 15 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Однако применительно к частным финансам более-менее достигнута определенность в разграничении сфер административно-правового и иного отраслевого, прежде всего, гражданско-правового, регулирования. В первом случае имеется ввиду контрольно-надзорная юрисдикция специально созданных государством органов, наделенных административными полномочиями, во втором – волеизъявления граждан и организаций, чья деятельность соотносится с частными финансами, на заключение договоров, реализацию своих имущественных интересов в допускаемых гражданским законодательством формах. При этом воздействие норм административного права на сферу частных финансов во многих случаях связано с реализацией компетенции органов государственной власти и управления, учреждений, наделенных, в числе прочих, финансовыми полномочиями, как следствие рассматриваемых в числе субъектов финансового – налогового, бюджетного – права (Федеральная налоговая служба России, Центральный банк РФ, Федеральная служба по финансовому мониторингу и др.). Поэтому не теряет актуальность выявление границ между финансовыми и административными правоотношениями, разграничение административно-правового и финансово-правового регулирования в сфере финансов.

Итак, вопрос об административно-правовом регулировании в сфере финансов в известной степени связан с достижением ясности относительно разграничения сфер юридического влияния административного и финансового права. Рассмотрим поставленный в заголовке статьи вопрос на примере разграничения административно-правового и финансово-правового регулирования в сфере публичных финансов.

Сфера финансов, заключаемых в публичные финансы, сопоставима с понятием финансовой деятельности государства (муниципальных образований). Эта деятельность отличается своим многосторонним проявлением. Насколько разнообразной является финансовая система по своей структуре и видам сопутствующих отношений, настолько сложно и содержание финансовой деятельности государства. Оно определяется видами общественных отношений, понимаемых в качестве финансовых. Финансовая деятельность государства складывается из трех основных групп финансовых правоотношений: правоотношений по формированию доходов государства (за счет налоговых и иных поступлений в бюджет, иные фонды государства), правоотношений по распределению средств централизованных и децентрализованных денежных фондов государства (муниципальных образований), правоотношений по использованию государственных финансов на значимые для общества и государства мероприятия. В рамках и в связи с осуществлением государством финансовой деятельности развиваются и иные правоотношения, в том числе: правоотношения по осуществлению государственного финансового контроля, по осуществлению бюджетного процесса, по осуществлению бюджетного учета, обеспечивающие ведение отчетности в сфере публичных финансов и др. Такие правоотношения не носят, собственно, финансовый характер, а являются организационными, процессуальными, выполняют вспомогательную роль для реализации собственно финансовых (экономических, имущественных) правоотношений.

Распространение административно-правового, равно как и финансово-правового, иного отраслевого регулирования на общественные отношения в сфере финансов, в том числе публичных, обусловлено объективно необходимой юридической формой отношений, находящихся в поле зрения государства, как раз и ставящей вопрос о распространении разноотраслевого правового регулирования со стороны государства – его содержании, характера, пределах – на сферу их реализации. Как констатировала Р. О. Халфина, «правоотношение – один из важных эле­ментов жизни общества, в котором многие отношения могут существовать только как правоотношения» ^{[61, с. 6-7]}. Отношения в сфере публичных финан­сов в разнообразии их видов и функциональной предназначенности относятся к общественным отношениям, сущест­вующим исключительно в правовой форме ^{[18, с. 12]}; ^{[23, с. 30]}; ^{[62, с. 14]}. Так, например, отношения, связанные с формированием и использованием бюджета государства, должны быть детально регламентированы правовыми нормами. Это обусловлено тесной связью таких отношений с функционированием самого государства как суверенного, публично-правового субъекта, реализацией им задач и функций, требующих финансовых ресурсов, возникновением конфликтов в ходе мобилизации и распределения денежных средств, что подразумевает достижение ясности юридического регулирования отношений. Выступающие в качестве объекта финансовых правоотношений ресурсы являются публичными финансами, имеющими исключительно формы, определенные государством.

Таким образом, упорядочение государством общественных отношений в сфере финансов, в том числе публичных, выражает суть регули­рующего воздействия права на разного рода фи­нансовые отношения. Отраслями права, позволяющими достичь такого эффекта по отношению к сфере публичных финансов, являются отрасли именно публичного права – финансового, административного, государственного. Это объясняется публичным предназначением, характером финансовых правоотношений. Он проявляется специфически. В юридическом регулировании отношений в сфере публичных финансов учитываются публичные интересы. Публичный интерес – это признанный государством и обеспечен­ный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития ^{[53, с. 55]}. Применительно к публичным финансам публичные интересы заключаются в целенаправленном создании финансо­вой основы реализации задач и функций государства на различных террито­риальных уровнях посредством деятельности различных субъектов, в том числе органов исполнительной власти, наделенных властно-распорядительными полномочиями, в ведении которых находятся государственные финансы и управление ими. Дан­ная финансовая основа не может быть сформирована вне централизованного денежного фонда – бюджета, а также, в отдельных случаях – децентрализованных фондов государства, позволяющих ему реализовать отдельные задачи и функции.

Исходя из отмеченного, отнесение юридических основ публичных финансов, охватываемых финансовой деятельностью государства (муниципальных образований), к сфере действия публичного права выражается в следую­щем. Это регулирование подразумевает соблюдение публичных интересов государства, реализуемых в связи с функциони­рованием налоговой системы, бюджетного устройства, банковской системы, иных финансово-правовых институтов. Бюджетное устройство, налоговая система, валютная система, будучи неотъемлемыми свойст­вами государства, выражая его суверенитет в сфере финансов, предопределяют императивный метод регулирования отношений в сфере финансов, развивающихся в основном за счет реализации обязанностей задействованных субъектов, причастных к реализации власти государства.

Таким образом, публичный характер, властность – императивность – регулятивного воздействия, «роднит» административно-правовое и финансово-правовое регулирование отношений в сфере финансов.

К настоящему периоду вошло в моду использовать при рассмотрении юридических понятий, категорий в рамках какой-либо сферы регулирования юридические конструкции, присущие иным, подчас совершенно противоположным по природе и функциональной предназначенности, отраслям права. Пример того – исследование финансовых правоотношений (по формированию доходов бюджета, по осуществлению расходов бюджета, по взиманию налогов) в контексте обязательств, традиционно рассматриваемых юридической наукой как характеристик гражданских правоотношений – отношений в сфере частных финансов ^{[17, с. 66]}; ^{[20, с. 21-22]}; ^{[8, с. 127]}; ^{[22, с. 12]}; ^[34]. Следуя такому подходу, автор внес свой вклад в эту тематику (концепция обязательственного характера бюджетных правоотношений по осуществлению расходов бюджета) ^[36-37]. Настоящая работа, ставящая вопрос о содержании и пределах административно-правового регулирования в сфере финансов, позволяет задуматься о рассмотрении финансовых правоотношений в свете категорий, традиционно воспринимаемых как административно-правовых. Одной из таких категорий выступает «государственное управление».

Многие годы в контексте государственного управления традиционно трактовался предмет регулирования исключительно административного права ^{[21, с. 7-23]}; ^{[30, с. 37-93]}; ^{[50, с. 138-203]}. Государственное управление понимается как регулирующая деятельность государства в лице властных структур, обеспечивающая организующее воздействие на общественные отношения ^{[51, с. 11-28]}; ^{[52, с. 49-52]}. В настоящий период многие авторы говорят о распространении управленческого влияния государства в лице органов исполнительной власти, иных ветвей власти на различные сферы общества. Предметом интереса, в том числе представителей науки административного права, стали выступать, например, государственное управление промышленным комплексом, энергетикой, жилищно-коммунальной сферой, внешнеэкономической деятельностью, сферой финансов ^[7]; ^[10]; ^[31]; ^{[48, с. 238-255]}; ^[54-56].

По нашему мнению, распространение управления на сферу финансов, непосредственно – финансовую деятельность государства и муниципальных образований, вполне оправданно. Наделение этой финансово-правовой категории управленческим характером ни в коем случае не означает поворот к восприятию ее как административно-правовой, а служит примером распространения охарактеризованного выше подхода заимствования концепций административного права правом финансовым. Иными словами, чтобы раскрыть управленческий характер финансовой деятельности государства, выделить особенности управления сферой финансов следует брать на вооружение выводы именно административно-правовой науки относительного государственного управления.

В ракурсе обозначенного, по нашему мнению, деятельность государства в сфере финансов – финансовая деятельность – имеет характеристики, позволяющие рассматривать ее как форму реализации управления. Управленческий характер финансовой деятельности выражен в сущности управленческих аспектов конкретных категорий, финансовых правоотношений.

Фундаментальная финансово-правовая категория – бюджетное устройство – с организационно-юридической точки зрения обеспечивает государственное управление в сфере финансов, в том числе непосредственно бюджетом. Это выражается в следующих свойствах бюджетного устройства:

а) обеспечение соблюдения публичных интересов, заключающихся в упорядочении и должном развитии бюджетных правоотношений посредством реализации установленных законом процедур, осуществляемых уполномоченными органами исполнительной и законодательной власти;

б) реализация элементов бюджетного устройства ^{[35, с. 14-27]} подразумевает принятие нормативных актов (закон о бюджете) представительными органами власти и ненормативных актов исполнительными органами власти (финансово-плановые акты – бюджетная роспись, кассовый план и др.), обеспечивающих использование информации для соотнесения запланированных и достигнутых результатов в сфере финансов в целях управления в сфере финансов;

в) периодичность и систематичность воздействия на бюджетные и иные правоотношения в сфере финансов;

г) обеспеченность реализации элементов бюджетного устройства государственным контролем, результаты которого выступают юридическим условием привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В юридической науке отмечен управленческий, властно-организационный характер финансовых правоотношений ^[11]; ^{[38, с. 47]}; ^{[3, с. 90]}; ^{[49, с. 74]}.

Анализ выделенных в административно-правовой науке признаков государственного управления позволяет сделать вывод, что «часть» финансовой деятельности государства в виде бюджетного процесса также имеет ярко выраженные управленческие черты, а именно: результатом бюджетного процесса является обеспечение гарантий (финансовых) существования государства, соблюдения публичных интересов, реализации прав и свобод граждан с учетом единых общественных интересов; управленческие функции в ходе бюджетного процесса выполняют уполномоченные государством органы законодательной и исполнительной власти, воздействующие на бюджетные отношения посредством принятия решений (в т.ч. финансово-правовых плановых актов), при этом управленческие полномочия присутствуют в компетенции всех участников бюджетного процесса, многие из которые являются одновременно субъектами административного права (в том числе органы исполнительной власти – Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ и др.).

Административно-правовая теория наделяет государственное управление циклическим характером ^{[4, с. 44]}. Цикл – совокупность процессов, составляющих кругооборот в течение определенного периода ^[33]. К бюджетному процессу применимо понятие управленческого цикла, подразумевающего периодичность воздействия на общественные отношения в сфере финансов. Оно получает конкретизацию в понятии «бюджетный цикл». Бюджетный цикл – подчиненная установленным законом срокам деятельность от начала составления бюджета до утверждения отчета о его исполнении, оказывающая управленческое воздействие на бюджет и соответствующие ему отношения. Указанное свойство бюджетного процесса вытекает из свойства его систематичности.

В пользу понимания бюджетного процесса как управленческой деятельности отметим и то, что управленческая деятельность предполагает принятие решений, целенаправленно нормативно-институционально воздействующих на общественные интересы, контроль за их исполнением ^{[54, с. 9]}; ^{[2, с. 7]}. Бюджетный процесс подразумевает принятие правового акта о бюджете – своего рода, решения о ведении «бюджетных дел» на предстоящий финансовый период, а также индивидуальных финансово-плановых актов (органов исполнительной власти – Федерального казначейства, Минфина РФ и др.), должное исполнение которых обеспечено контролем уполномоченных органов, представляющих ветвь исполнительной власти (например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора уполномочена привлекать к административной ответственности за бюджетные правонарушения и др.). Отсюда осуществление бюджетного процесса означает принятие управленческих решений в связи с формированием бюджета, отражением в нем количественных и качественных показателей, увязанных с целевыми программами, распределением бюджетных средств между их получателями, выполнением бюджетных обязательств, снижением уровня дефицита бюджета, исполнением бюджета.Бюджетный процесс позволяет реализовать функцию управления потоками государственных и муниципальных финансов, трансформированных в бюджетную систему.

Управленческий характер бюджетного процесса подчеркнут и Концепцией создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (разд. 1, 4), предполагающей автоматизацию управления в рамках бюджетного процесса следующими финансовыми и сопутствующими отношениями: управление доходами и расходами бюджета; управление долгом; управление денежными средствами; управление закупками; управление кадровыми ресурсами; бухгалтерский и управленческий учет; финансовый контроль и др. ^[25].

Таким образом, свойствабюджетного процесса, задействующего как органы законодательной власти, так и исполнительной власти – органы управления, позволяют рассматривать его как разновидностьуправленческой деятельности.

Государственный контроль в сфере финансов (различаются налоговый, бюджетный, валютный, банковский контроль и др.) также имеет следующие особенности, позволяющие соотнести его с управленческими категориями административного права: 1) подразумевает процедуры; 2) выполняет роль организационно-надзорного обес­печения деятельности субъектов финансов; 3) охватывает систему мероприятий, проводимых в рамках юридико-организационных возможностей уполномоченных органов власти (Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной налоговой службы и др.) с целью принятия решений, организационно воздействующих на финансовые правоотношения для устранения возможных нарушений финансового законодательства; 4) его результат – принятие уполномоченными органами ненормативных правовых актов охранительного характера, информирующих о соблюдении законности в сфере финансов. Эти акты представляют собой, по сути, решения управленческого характера, опосредующие целенаправленное воздействие на финансовые отношения, обеспечивающее соотнесение достигнутых бюджетных результатом с запланированными показателями, обмен между задействованными субъектами информацией о состоянии финансов. Принятие своевременных мер по устранению выявленных недостатков, последствий правонарушений обеспечивает должное функционирование государственных финансов. В таком смысле финансовый контроль, как и бюджетный процесс, реализует функцию управления потоками финансов.

Поэтому финансовый контроль рассматривается как обязательный атрибут государственной деятельности – а именно государственного управления. В таком аспекте он анализируется представителями как юридической (административно-правовой, финансово-правовой) ^{[13, с. 62-92],[11, с. 22],[45],[47, с. 11]}, так и экономической науки ^[7]; ^[55-56]. Следует согласиться с мнением, что контроль является формой, функцией управления ^[5]; ^[14]. В таком случае, применительно к нашему исследованию, бюджет, связанные с ним отношения, налоги, банковская деятельность, валютные отношения выступают объектом управления, а субъектами управления соответствующими отношениями являются задействованные субъекты финансового права – органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные финансовыми полномочиями.

Управленческим качеством контроль в сфере финансов наделяют и международные акты. Согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля ^[29], «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом». В законодательстве России буквальное понимание финансового контроля в качестве формы управления не предусмотрено, о таком его качестве свидетельствует анализ смысла юридического регулирования отношений в сфере финансов.

Тем не менее, следует учитывать узкий круг общественных отношений, выступающих объектом контроля в сфере финансов, что позволяет отграничить его от форм административной деятельности. Интересно по данному вопросу высказался Н. М. Коркунов в учебнике «Русское государственное право», вышедшем в свет в 1913 г.: «Финансовый контроль служит обеспечению не вообще законности управления в целом, а лишь законности порядка хранения и расходования средств» ^{[27, с. 690]}.

На наш взгляд, бюджетный процесс, финансовый контроль являются направлениями финансовой деятельности государства, ярко выражающими, более того, подтверждающим, ее управленческий характер, своего рода, сближающий ее с деятельностью по реализации административных процедур. Государственное управление неизбежно предполагает воздействие на ту или иную сферу общественных отношений. Это воздействие будет реально, результативно только в случае обеспеченности необходимым набором процессуальных действий, соблюдения в их рамках законности. Иными словами, управление в сфере финансов, в данном случае – публичных финансов – возможно лишь при условии развития процессуальных отношений, опосредующих формирование и функционирование централизованного денежного фонда, иных звеньев финансов.

Различие административно-правового и финансово-правового регулирования в сфере финансов получает выражение в сущностном разграничении административных и финансовых правоотношений, что, по нашему мнению, можно провести по следующим основным критериям: а) значение правоотношения для функционирования государства, сфера воздействия управления со стороны государства; б) субъектный состав правоотношения; в) объект правоотношения. Охарактеризуем исследуемые отношения по этим критериям, что позволит выявить пределы и содержание административно-правового регулирования в сфере финансов.

А) Критерий значения правоотношений для функционирования государства, сфера воздействия управления со стороны государства. Традиционно административные правоотношения рассматриваются как управленческие отношения, в ходе которых государство в лице компетентных органов власти воздействует на различные сферы общественной жизни ^{[50, с. 10]}. Сфера же формирования и развития финансовых правоотношений – непосредственно финансовая деятельность государства и муниципальных образований, оказывающая влияние на сферу частных финансов. В целях реализации финансовых правоотношений государство наделяет органы властными полномочиями, связанными с воздействием на конкретную сферу – сферу финансов, трансформированную в финансовую систему, управляемую в связи с осуществлением финансовой деятельности государства. В рамках финансовых правоотношений осуществляется формирование, распределение и использование бюджетов бюджетной системы, служащих финансовой основой реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях, а также децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных образований. Соответственно, если отдельные финансово-правовые категории и носят управленческий характер, то он распространяется исключительно на обозначенную сферу. Носящее управленческий характер воздействие органов власти на отношения в рамках финансовой деятельности государства имеет конкретное функциональное предназначение: от составления проекта бюджета, бюджетной росписи Министерством финансов РФ, финансовыми органами публично-правовых образований, создающих юридическую основу реализации финансовых обязательств государства и публично-правовых образований, до реализации предписаний правового акта о бюджете, определяющих развитие бюджетных правоотношений; установления налогов, влияющих на активность хозяйствующих субъектов. Административные правоотношения, повторим, также являются управленческими, но реализуют управленческую, исполнительно-распорядительную функцию в структуре деятельности государства, охватывающую упорядочивающие и организующее внимание по отношению к различным сферам общества.

Из предложенного критерия следуют отличия в предмете регулирования финансового и административного права. Однако, как отмечается, отграничение финансового (бюджетного) и административного права по предмету регулирования не исключает того, что в зависимости от характера регулируемых отношений эти отрасли права могут находиться по отношению друг к другу в известном подчинении ^{[46, с. 14]}. Административное право призвано обеспечить законность действий исполнительных органов, что, в свою очередь, создает нормальные условия для реализации финансовых отношений. Следует помнить, что, например, исполнение бюджета возложено как раз на органы исполнительной власти (Федеральное казначейство).

Таким образом, особенности упорядочения сферы финансов заключаются не только в нормативном воздействии на денежные потоки, задействованные в финансовой деятельности, но и управлении ими. Эта вторая особенность финансового права, присущая, прежде всего, административному праву как отрасли права, регулирующей властные отношения, ни в коем с