К вопросу о понятии и методах государственного управления в административном праве

Костенников Михаил Валерьевич доктор юридических наук профессор, кафедра подготовки сотрудников по охране общественного порядка, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России 142008, Россия, Московская область, Домодедово, ул. Пихтовая, д. 3. Kostennikov Mikhail Valerevich Doctor of Law professor of the Department of Training Public Order Maintenance to Officers at Russian Institute of Advanced Training of the Ministry of Foreign Affairs of Russia.  142008, Russia, Moscow Region, Domodeovo, ul. Pikhtovaya 3. m-2263768@yandex.ru Другие публикации этого автора     Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, кафедра подготовки сотрудников в сфере миграции, Финансовый университет при Правительстве России 142008, Россия, Московская область, г. Домодедово. ул. Пихтовая, д. 3, м-н Авиационный. Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law professor of the Department of Training Officers in the Sphere of Migration at Russian Institute of Advanced Training of the Ministry of Internal Affairs of Russia.  142008, Russia, Moscow Region, Domodedovo, ul. Pikhtovaya 3. kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Павлюк Альберт Валентинович кандидат юридических наук специалист энергической компании, Московский Гуманитарный Университе Россия 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5 Pavlyuk Albert Valentinovich PhD in Law Specialist of the Energy Company, the Moscow University for the Humanities 111395, Russia, Moskva, ul. Yunosti, 5. kurakinaleksey@gmail.com

Вопросы государственного управления и административного права диалектически взаимосвязаны, в этой связи рассмотрим, что понимается под государственным управлением в теории. В настоящее время одной из проблем, с которой сталкивается правоприменительная практика, это отсутствие в законодательстве понятия «государственного управления», хотя в названиях различных документов эта категория начала встречаться достаточно часто. Многообразие понятия «управление» обусловлено множеством процессов и явлений, которые относятся к управлению. Несмотря на то, что в юридической литературе понятию «государственное управление» посвящено большое количество работ, его единого определения и функций до сих пор выработано не было^{[16, С. 6]}.

Ю.М. Козлов пишет, что государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть^{[13, С. 20]}.

Г.В. Атаманчук указывает, что государственное управление есть организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, сохранения, или преобразования, опирающегося на его властную силу^{[2, С. 253]}.

Ю.Н. Старилов говорил о возможности рассматривать государственное управление в узком и широком смысле. В узком смысле это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных и исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне, как Российской Федерации, так и ее субъектов. В широком смысле государственное управление это регулирующая деятельность государства в целом, т.е. деятельность представительных органов, судов, прокуратуры^[23].

Анализ различных подходов к раскрытию понятия государственного управления, дает возможность разделить их на три группы. К первой группе можно отнести работы таких ученых как Ю.М. Козлова^[13], Н.А. Волкова^[8], А.П. Коренева^[14], С.С. Студенкина^[24] и др. В своих трудах они связывают государственное управление с исполнительно-распорядительной функцией государства.

Второй подход основывается на том, что государственное управление осуществляется всеми органами государственной власти: исполнительной, законодательной, судебной. Среди ученых, придерживающихся подобного подхода, можно назвать В.Н. Сусликова^[25], Г.В. Атаманчука^[3]. Данный подход характеризует государственное управление как организующее, направляющее и регулирующее воздействие всех государственных органов на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, опирающееся государственные властные функции.

Третий подход объединяет в себе первый и второй подходы, и предлагает два понимания государственного управления: в узком смысле – как деятельность исполнительных органов государственной власти и широком – как упорядоченная деятельность всех органов государственной власти. Этой теории придерживаются Ю.Н. Старилов^[23], К.С. Бельский^[5], Ю.А. Тихомиров^[28].

На наш взгляд, ограничение государственного управления лишь деятельностью органов исполнительной власти по реализации норм законодательства, вряд ли можно считать оправданным. И законодательная, и судебная власть реализуют функции управления, поскольку и та, и другая существуют для упорядочивания внутренней системы, которой является государство. Статьей 10 Конституции РФ предусмотрено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Система органов исполнительной власти не может функционировать при отсутствии законодательной базы. Ведь деятельность исполнительных органов основана на реализации правовых норм, при их отсутствии возникает вопрос о целесообразности функционирования этой ветви власти. Деятельность судебных органов направлена на разрешение внутрисистемных противоречий, в данном случае можно говорить о властном воздействии субъекта управления на объекты управления, с целью согласования их воли и устранения противоречий. Функционируя совместно, все три ветви государственной власти образуют единый, целостный аппарат, реализующий государственное управление в полном объеме.

Проанализировав существующие определения и подходы, представляется возможным сформулировать следующее понятие государственного управления: это осуществляемое на основе законов и иных нормативных актов целенаправленное воздействие государственных органов на общественные отношения, для их упорядочения, преобразования и изменения в соответствии с целями государственной политики.

Государственное управление реализуется через функции, т.е. основные направления и способы деятельности. Каждая из функций является определенным видом управляющего воздействия, которые реализуются всей системой органов государственного управления. В структуре государства функции государственного управления имеют определенную дифференциацию и распределение в зависимости от реализующих их органов и звеньев государственного аппарата. Анализ вопроса специфики «функций государственного управления», имеет большое значение и создает методологические предпосылки для рассмотрения многих управленческих проблем.

Что же включают в себя функции государственного управления? По мнению Д.Н. Бахраха «…функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления»^{[7, С. 181]}. В рамках инструментального подхода Д.Н. Бахрах выделяет общие функции государственного управления, которые он делит на три группы:

I. Функция ориентирования системы: прогнозирование; планирование; нормативное регулирование; методическое руководство.

II. Функция обеспечения системы: организационно-структурная; материально-техническая; финансовая; кадровая; информационная.

III. Функция оперативного управления системой: непосредственное регулирование деятельности; учет; контроль; оценка всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т.д.

«Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями».^{[7, С. 181]}

По мнению Г.В. Атаманчука, функции государственного управления это наиболее характерные, специфические по содержанию управляющие воздействия государства на общественные отношения и связи.

Так же Г.В. Атаманчук указывает, что есть основания разделить функции в целом системы государственного управления и функции отдельных органов и звеньев этой системы. Ученый указывает, что подобное деление позволяет выявить различную природу, внутреннюю структуру и различное функциональное назначение функций системы, как определенной социальной целостности и функций ее органов и звеньев^[1].

М.А. Лапина считает, что «под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы»^{[19, С.12]}.

К общим функциям управления М.А. Лапина относит: сбор и обработку социальной информации; прогнозирование; планирование; организацию; регулирование, или распорядительство; координацию и взаимодействие; контроль и учет.

B.C. Четвериков^{[29, С. 30]} называл следующую классификацию основных функций государственного управления: прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов, или явлений в процессе управления, на основе полученной информации о прошлом и настоящем, с учетом всех условий и факторов влияния; например, с учетом прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений государственной деятельности; планирование деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления; выявление и осмысление актуальных проблем, формулирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей, и критериев оценки организации управленческой деятельности; разработка вариантов, обоснование и принятие рационального решения (в правовой форме), и организация его исполнения; руководство и координация действий, не подчиненных друг другу органов государственного управления в целях улучшения их взаимодействия; правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции; контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения правил и норм, и принятия мер дисциплинарной ответственности к виновным; учет наличия финансовых, кадровых, материально-технических и других ресурсов; информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа; кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.п.

К.С. Бельский под функциями государственного управления понимает относительно самостоятельные, устойчивые, специализированные элементы управленческой деятельности, каждая из которых при реализации представляет определенную деятельность, относительно обособленное организующее воздействие руководителя (органа управления) на подчиненный персонал (управляемый субъект). Он выделяет следующие функции государственного управления: 1) планирование; 2) подбор кадров; 3) функция организации; 4) распорядительство; 5) координирование; 6) составление бюджета; 7) контрольно-надзорная функция^{[5, С.57]}.

В научной литературе зарубежных стран так же представлены разные понятия о классификации функций государственного управления: Роберт М. Фалмер^[30] пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К. Киллен^[11] выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г.Кунц, С.О. Доннел^[12] – планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство. Характерно, что почти в любой научной работе, рассмотрение функций управления начинается с функции планирования, настолько она признается актуальной и необходимой.

Все вышеперечисленные функции составляют единый механизм властного воздействия органов управления на управляемые объекты. В механизме государственного управления каждая функция используется в большей или меньшей степени, но именно при использовании всех функций в комплексе, можно говорить о деятельности по осуществлению государственного управления.

Анализируя перечисленные подходы к определению и классификации функций государственного управления, можно отметить, что они не содержат в себе принципиальных отличий. Мы считаем, что по характеру и последовательности действий к общим функциям управления целесообразно относить следующие: прогнозирование, т.е. предвидение определенных событий и изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе накопленного опыта и полученных данных; планирование, т.е. процесс выбора направлений, целей, способов и средств управленческой деятельности необходимой для достижения этих целей; организация, т.е. совокупность процессов, или действий направленных на формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления;

регулирование, т.е. воздействие на объект, в случае возникновения отклонения от заданных параметров, направленное на достижение состояния наибольшего соответствия заданным целям управления; координация, составная часть процессов управления, направленных на обеспечение согласованной работы всех звеньев системы управления; контроль, определение соответствия наблюдаемого фактического состояния объекта заданному направлению деятельности.

Функции государственного управления можно определить, как устойчивые, наиболее общие направления воздействия государства на общественные отношения, направленные на достижение целей государственного управления.

Для настоящего исследования представляется целесообразным рассмотреть понятие «государственного регулирования». Само понятие «регулирование» появилось в русском языке в 60-х г. XIX в. Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой объясняет, что глагол «регулировать –упорядочивать, налаживать, приводить (механизмы и их части) в такое состояние, которое обеспечивает нормальную и правильную работу»^[31].

По мнению Д.Н. Бахраха «регулирование – использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления, и ее функционирования. Регулирование – это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления, и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан»^{[7, С. 39]}.

Ю.М. Козлов говорит, что суть регулирования состоит «в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы»^{[22, С. 28]}.

Ю.М. Козлов показывает, как соотносятся между собой два понятия «государственное управление» и «государственное регулирование». Он пишет, что принципиальных различий по целевому назначению между этими понятиями нет. Объясняется это тем, что регулирование по своей сути есть непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из его функций, т.е. основных направлений деятельности. В числе подобных функций, обычно, называют распорядительство, регулирование, организацию, координацию и контроль. При этом распорядительство предполагает прямое вмешательство субъекта управления в деятельность управляемых объектов. Что же касается регулирования, то его суть состоит в установлении определенного порядка (режима) деятельности таких объектов, т.е. в ее упорядочении. Из этого ясно, что регулирование не противопоставляется управлению. Иного и не может быть, ибо одна из функций управленческой деятельности не может «поглотить» всю эту деятельность^{[13, С. 22]}.

Такой же позиции придерживаются С.С. Бородин, С.С. Громыко и «в самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех, или иных действий. Налицо полное совпадение признаков регулирования и управления. Фактически речь может идти о различном (большем, или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей»^[6].

Похожей позиции придерживается М.Н. Марченко: «основной смысл и содержание его (государственного регулирования) заключается в установлении и обеспечении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий»^{[20, С.144]}.

Некоторые ученые рассматривают государственное регулирование в широком и узком смысле.

По мнению А.П. Алехина, государственное регулирование в широком смысле «выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий»^{[4, С. 392]}. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Так же, на поведение участников урегулированных отношений, определенным образом влияют субъекты судебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регулирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты.

В узком смысле – это «одна из функций государственного управления».

Содержание и механизм осуществления этой функции включают: нормативное регулирование путем установления общих правил; его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению; контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения; государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами; координацию и общее направление их деятельности; содействие ее успешному осуществлению; определение приоритетов в структурной политике; государственные контракты (договоры); регистрацию; лицензирование и др.

Ю.Н. Старилов под государственным регулированием понимает – «установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права, с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан».

По мнению Ю.Н. Старилова, содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности, контроль за выполнением установленных законом требований и положений, экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей, государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей, координационное управление, реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

Рассматривая регулирование, как одну из функций государственного управления, Л.Л. Попов отмечает, что «суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы»^{[32, С. 11]}.

По справедливому утверждению Л.Л. Попова, традиционными правовыми формами регулирования в его четком юридическом смысле являются все нормативные правовые акты. «Административно-правовое регулирование юридически выражает государственное регулирование, как ведущую функцию государственного управления. Тем самым обеспечивается поддержание управляемой системы в заданном режиме. При этом решаются различного рода вопросы общего, либо индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемых отраслях или сферах. Собственно исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, обязательно предполагает оперативное регулирование текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы»^{[32, С. 11]}.

Д.М. Овсянко считает, что «в России государственное регулирование распространяется прежде всего на государственный сектор экономики, а по отношению к негосударственному сектору применяются в основном экономические методы воздействия: налоги, гарантии, кредиты, дотации, таможенные тарифы и пошлины»^{[21, С. 22]}.

В качестве примера можно назвать Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»^[33], который устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования, размещения, и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями. То же предусматривается и законом Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для госу­дарственных нужд»^[34].

Для более полного и всестороннего рассмотрения понятия «государственное регулирование», необходимо четко определить его основные цели. Так как регулирование является одной из функций государственного управления, то можно сказать, что государственное регулирование преследует общие цели, характерные для государственного управления. В юридической литературе цели государственного управления трактуются по разному, но можно выделить общие положения, характерные для правового, демократического государства, т.е. проведение в жизнь общих требований, правил, сформулированных нормами законодательства, их неуклонное исполнение всеми государственными и негосударственными образованиями, всеми гражданами. Тем самым, государственное управление обеспечивает проведение в жизнь государственной политики. Каждая из функций государственного управления направлена на достижение общих целей.

По мнению Г.В. Атаманчука, цели государственного управления имеют свою иерархию, построенную по принципу приоритета потребностей и интересов развития общества. По источнику возникновения и содержания, основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру: общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества; социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей; духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом — с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей; экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей; производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям, и способствуют их осуществлению; организационные, направленные на решение организационных проблем в субъектах и объектах государственного управления, построение соответствующих функциональных и организационных структур; деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным, и рабочим местам; информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией; разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления^{[35, С. 88]}.

Цели государственного управления, представленные в определенном «древе», должны отвечать следующим требованиям:

1. быть объективно обусловленными и обоснованными, исходить из объективных закономерностей и тенденций общественного развития, и деятельности людей, соответствовать объективной логике функционирования того, или иного явления, процесса, отношения, учитывать формы и механизмы последних;
2. быть социально мотивированными, т.е. идти от потребностей, запросов и интересов людей, соответствовать им и вызывать тем самым понимание, поддержку целей, стремление воплотить их в жизнь;
3. быть обеспеченными в ресурсном отношении, как с интеллектуальной