Дисквалификация государственных гражданских служащих

Гришковец Алексей Алексеевич доктор юридических наук профессор, старший научный сотрудник , Институт государства и права Российской академии наук Россия 119019 Москва, ул.Знаменка, д.10 Grishkovets Aleksei Alekseevich Doctor of Law Professor, Senior Scientific Researcher, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moskva, ul. Znamenka, 10. grishkovecz65@mail.ru

В современной России остро стоит проблема улучшения качества государственного управления, успешное решение которой сложно представить без совершенствования механизма юридической ответственности государственных, в том числе гражданских служащих. Анализ изменений в законодательстве последних лет, прежде всего в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[16] и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. (далее – КоАП РФ) позволяет говорить, что работа одновременно идет в двух направлениях: административном и дисциплинарном. Причем первому из них отдается явное предпочтение. Однако такое положение представляется, по меньшей мере, спорным. Суть авторской позиции, напротив, сводится к тому, что механизм юридической ответственности гражданских служащих необходимо корректировать, но, прежде всего, в части совершенствования его дисциплинарной составляющей, включая расширение перечня дисциплинарных взысканий и детализацию дисциплинарной процедуры.

Одной из принципиальных новелл КоАП РФ стало появление в нем такого административного наказания, как дисквалификация. Как известно, в ранее действовавшем КоАП РСФСР 1984 года подобная санкция не предусматривалась. Есть веские основания полагать, что появление в КоАП РФ дисквалификации как самостоятельного вида административного наказания стало результатом адаптации в России соответствующего зарубежного, а если точнее, то британского опыта. Дело в том, что в Великобритании еще в 1986 году был принят The UK Company Directors Disqualification Act 1986^[17]. Данный нормативный правовой акт пердусматривал возможность издания судом приказа о дисквалификации, устанавливающего, что указанное в нем лицо на протяжении определенного срока не вправе: (а) занимать должности директора компании, выполнять функции конкурсного управляющего имуществом компании, а также любым образом, будь то в прямой или опосредованной форме, быть задействованным или участвовать в учреждении или создании компаний, а также в управлении их деятельностью, исключая отдельные случаи, когда суд выдает ему разрешение не соблюдать условия приказа; (б) выполнять функции специалиста по вопросам банкротства. Как видно британский закон затрагивает исключительно деятельность руководителей хозяйствующих субъектов и ничего не говорит о возможности дисквалификации государственных служащих. В России также дисквалификация изначально допускалась как административное наказание только применительно к должностным лицам в качестве санкции за различные административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности и ни в коей мере не рассматривалась как средство обеспечения персональной ответственности в государственном управлении, а потому к государственным служащим по закону не применялась.

В результате принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ «О внесении изменении в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[18] применение административного наказания в виде дисквалификация стало возможно и в отношении гражданских служащих. Соответствующий законопроект был внесен Правительством Российской Федерации в составе так называемого второго антимонопольного пакета законодательных инициатив. Его принятие рассматривалось в качестве одной из приоритетных мер, направленных на повышение эффективности российской экономики и развитие конкуренции. Выступая 27 февраля 2009 г. на заседании Государственной Думы, представитель Правительства Российской Федерации специально отметил, что законопроект направлен на введение ответственности должностных лиц, и в первую очередь государственных чиновников – представителей органов власти за нарушения антимонопольного законодательства. По данным, приведенным докладчиком, не менее 50 процентов нарушений антимонопольного законодательства составляют нарушения, совершаемые чиновниками^[19]. Таким образом, можно говорить, что положения британского закона получили в России весьма своеобразное «творческое развитие». Хорошо видно, что для борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства, т.е., по сути, с административными барьерами, не позволяющими хозяйствующим субъектам работать в равных условиях честной рыночной конкуренции, были задействованы, как это ни покажется парадоксальным, все те же меры административного принуждения. Выбор законодателя пал на наиболее жесткие из них. В результате стало возможным применение к гражданским служащим такого административного наказания как дисквалификации. Из пояснительной записки к законопроекту следовало, что действующие санкции в виде административных штрафов, не всегда позволяют обеспечить эффективное соблюдение установленных запретов, тогда как введение более жесткой санкции в виде дисквалификации, по замыслу разработчиков, позволит снизить распространение коррупционных отношений в соответствующих сферах. Таким образом, помимо сугубо «экономической составляющей», законопроект имел еще и явно выраженную антикоррупционную направленность. Следует сказать, что в специальной литературе высказывалось мнение о том, что необходимо шире применять меры административной, а не дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, совершаемые государственными служащими. Так, С.А.Денисов, отмечая массовость коррупционных проступков, не являющихся преступлениями, утверждал, что предусмотренная за них дисциплинарная ответственность в условиях системной коррупции, охватывающих различные уровни власти, показывает свою неэффективность и приводит к безответственности^{[1, С. 9]}. Цитируемый автор мотивировал свою позицию тем, что «при формировании аппарата на основе личной преданности руководители подразделений не наказывают подчиненных за коррупционные проступки», более того даже «мешают проведению расследования фактов коррупции». В результате «жалобы граждан остаются без ответа. Сама ответственность за проступки может становиться предметом коррупционной сделки. Руководитель не наказывает подчиненного за его проступки, а подчиненный вместо службы государству начинает служить своему начальнику». Решение проблемы С.А.Денисов видел в том, что «коррупционные проступки, не являющиеся преступлениями, должны быть возведены в ранг административных правонарушений, которые, например, могут предусматриваться Кодексом поведения государственных служащих»^{[1, С. 10]}. Подобное предложение вызывает, по меньшей мере, недоумение. Более того, дает веские основания усомниться в компетентности их автора в проблемах административной ответственности и государственной службы, о которых он берется рассуждать. Прежде всего, каких-либо данных дисциплинарной практики за коррупционные правонарушения, подкрепляющих его доводы, С.А.Денисов, к сожалению, не приводит. Наконец, предлагается закрепить коррупционные проступки, «возведенные в ранг административных правонарушений», в некоем, никому не ведомом, Кодексе поведения государственных служащих (Можно предположить, что С.А.Денисов имел ввиду Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих. Действительно, такие кодексы существуют во всех государственных органах. Например, приказом ФНС от 11 апреля 2011 г. № ММВ-7-4/260@ утвержден Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Федеральной налоговой службы. Однако данные кодексы представляют собой свод общих принципов и правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные гражданские служащие независимо от замещаемой должности. Нарушение гражданскими служащими положений кодексов подлежит моральному осуждению, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, влечет применение к ним мер юридической ответственности. Таким образом, никаких составов коррупционных и уж тем более административных правонарушений кодексы этики и служебного поведения не содержат, что в полной мере соответствует их изначальному предназначению.), но почему-то никак ни в КоАП РФ, где как раз и собраны в едином кодифицированном законе все существующие на федеральном уровне составы административных правонарушений. Кстати сказать, нужно сформулировать и сами составы новых административных правонарушений. Именно так поступил законодатель в КоАП РФ. Новые составы административных правонарушений должны быть сформулированы предельно четко. Однако С.А.Денисов обходит этот вопрос молчанием.

Как известно, административное принуждение по своей природе является как бы «внешней» деятельностью органов исполнительной власти, так как применяется по отношению к тем субъектам, которые не подчинены данному органу. Применение административного принуждения в порядке служебной подчиненности невозможно^{[8, С. 17]}. Напротив, дисциплинарное принуждение есть принуждение «внутреннее», применяемое исключительно в порядке служебной подчиненности, хотя следует признать, что в нем могут присутствовать и некоторые внешние факторы. Так, согласно ч. 2 ст. 22 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре»^[20] прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности, в том числе, очевидно, и к ответственности дисциплинарной. Следовательно, уже в действующем законодательстве заложена возможность участия прокурора как «внешнего фактора» в привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.

Административная и дисциплинарная ответственность – два самостоятельных и, как принято считать, традиционных вида юридической ответственности. Несмотря на то, что между ними существует некоторая общность (оба они применительно к государственным гражданским служащим регулируются нормами административного права), все же по своей сути они глубоко различны. Прежде всего, отличаются основания для привлечения к ответственности. Для административной ответственности такое основание – административное правонарушение, тогда как для ответственности дисциплинарной – дисциплинарный поступок.

Разграничение между этими во многом близкими правонарушениями возможно провести по объекту посягательства, который является основным критерием для разграничения правонарушений. Однако в случае с гражданскими служащими сделать это оказывается совсем не просто. Например, по мнению А.В.Чуева, должностное лицо гражданской службы подлежит административной ответственности если в его деянии имеются признаки состава административного правонарушения. Объектом правонарушения здесь всегда выступают интересы государственной службы (курсив мой – Авт.) как добросовестное и точное исполнение служащим обязанностей по должности государственной гражданской службы^{[14, С. 23]}. С подобным подходом к определению объекта правонарушения, за которое наступает административная ответственность, вряд ли можно согласиться. Более того, его следует признать глубоко ошибочным, не учитывающим принципиальной разницы между административной и дисциплинарной ответственностью, как двумя хотя отчасти родственными, но все же суть различными видами юридической ответственности. Различия эти как раз и проявляются в различии объекта посягательства.

Административные правонарушения – это нарушения общеобязательных требований гражданами, должностными лицами независимо от их служебного положения и служебной подчиненности. Дисциплинарные проступки – это деяния, нарушающие порядок отношений по службе; это нарушения трудовой, учебной, служебной, военной дисциплины^{[7, С. 46-47]}.

Как отмечалось выше, дисквалификация для гражданских служащих была введена в связи с принятием так называемого второго антимонопольного закона для борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства, ущемляющими права предпринимателей. Анализ составов административных правонарушений, за совершение которых к гражданским служащим может применяться дисквалификация, позволяет говорить о том, что к административной ответственности гражданских служащих могут привлекать, по сути, за ненадлежащее исполнение их служебных обязанностей, за что их традиционно привлекали и продолжают привлекать к дисциплинарной ответственности.

В действиях государственного служащего, нарушившего путем использования своего служебного положения права отдельных граждан, налицо двойной объект – конкретная служебная обязанность служащего и тот или иной интерес гражданина. Поэтому в подобных случаях должностное лицо несет ответственность прежде всего перед государством за нарушение своих служебных обязанностей^{[15, С. 20]}. Думается, речь в данном случае нужно вести не только о правах граждан, но о правах физических и юридических лиц в целом. Когда имеет место двойной объект, сам законодатель решает квалифицировать ли деяние как административное правонарушение, либо как дисциплинарный проступок. Границы между дисциплинарным проступком и административным правонарушением достаточно подвижны. Все зависит от того, какую в данный момент карательную политику проводит государство. В настоящее время можно говорить об ужесточении карательной политики государства. Следствием чего и стало установление дисквалификации в качестве административного наказания для гражданских служащих.

Юридическое содержание дисквалификации. Термин «дисквалификация» имеет латинское происхождение (лат. dis. + qualificatio) и означает лишение квалификации, объявление кого-либо недостойным или неспособным занимать определенную должность или исполнять определенную работу^[21]. Однако, насколько такой подход приемлем на гражданской службе? Как известно, в ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены квалификационные требования к должностям гражданской службы. В их число входят требования:

1) к уровню профессионального образования;

2) стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки;

3) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Очевидно, что в случае применения административного наказания в виде дисквалификации гражданский служащий сам по себе указанные качества не теряет. Признается лишь, что лицо даже формально соответствующее квалификационным требованиям не может замещать должность гражданской службы и подлежит принудительному удалению с нее на определенный срок за совершение административного правонарушения. При таком подходе сам термин «дисквалификация» не представляется удачным и юридически выверенным, соответствующим сути и реальному содержанию применяемой санкции. По мнению автора, термин «дисквалификация» в определенной мере призван завуалировать появление в КоАП РФ новой, при том весьма репрессивной, по своей сути санкции, прямо заимствованной из Уголовного кодекса Российской Федерации.

Думается, использование термина «дисквалификация» в данном случае вряд ли уместно. Речь нужно вести о лишение права замещать должности государственной гражданской службы на определенный срок. Подробнее авторская позиция будет изложена ниже.

Субъекты дисквалификации. В ст. 3.11 КоАП РФ предусматривается, что дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Законодатель в данном случае закрепил предельно возможный широкий подход и не уточняет о каких именно должностях гражданской службы, имея ввиду объем и характер полномочий, место должности в служебной иерархии, идет речь. И здесь уместно задаться вопросом: всякая ли должность гражданской службы подпадает под дисквалификацию? Выяснить данное обстоятельство крайне важно, т.к. это позволит очертить круг лиц, подлежащих дисквалификации. При этом возможны два варианта. Первый – в узком смысле. Второй – в широком. В юридической литературе обычно ориентируются на первый. Так, комментируя соответствующую статью КоАП РФ, А.В.Федосенко высказывает мнение, что применительно к дисквалификации имеются ввиду лица, занимающие должности, связанные с осуществлением функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций^{[9, С. 59]}. Таким образом, речь идет исключительно о «должностных лицах органов публичной власти» (А.В.Федосенко) в том понимании, какое дает ст. 2.4 КоАП РФ. Такой подход можно считать традиционным. А.В.Кирин даже отметил, что у должностных лиц, как у одной категории из классической триады субъектов административных правонарушений, с 2002 г. имелось «собственное», применяемое только к ним, административное наказание в виде дисквалификации^{[10, С. 317]}. Действительно, КоАП РФ изначально исходил именно из того, что к административной ответственности должны привлекаться именно должностные лица, причем не обязательно находящиеся на государственной службе. Думается, в современных условиях с таким подходом согласиться вряд ли можно. Косвенно это подтверждает и сам законодатель, который дает общую формулировку «должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации». Нисколько не преуменьшая важности и значимости административной ответственности должностных лиц государственной гражданской службы, вместе с тем не следует недооценивать ответственность остальных гражданских служащих, которые таким статусом не обладают. Нередко, должностные лица лишь формально-юридически принимают управленческие решения, тогда как фактически эти решения подготавливают, а значит и определяют их содержание те гражданские служащие, которые должностными лицами могут и не являться. Именно от них может зависеть оперативность, или, напротив, затяжка в принятии должностным лицом решения по конкретному вопросу. Поэтому, нынешняя позиция законодателя, который применительно к дисквалификации не выделяет должностных лиц, а оперирует общим понятием «гражданские служащие», которое, очевидно, охватывает в том числе и должностных лиц, выглядит вполне правильной. Данный подход к ответственности государственных служащих в широком смысле, а не только тех из них, кто имеет статус должностных лиц, стал утверждаться еще в середине 90-х годов ХХ в. В пункте 5 ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»^[22] устанавливалось, что государственный служащий несет ответственность за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан. Как видно, в данном случае не уточнялось должен ли он непременно быть должностным лицом или достаточно иметь общий статус государственного служащего. Соответствующе положения получили развитие при внесении в 1995 году изменений в Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»^[23]. В ходе обсуждения законопроекта в Государственной Думе отмечалось, что в части отрицательных отзывов, поступивших на данный законопроект, выражалось сомнение в необходимости расширения сферы применения закона на всех государственных служащих. Ряд субъектов права законодательной инициативы, включая Правительство Российской Федерации, высказал мнение о том, что не все государственные служащие являются должностными лицами, и в этом смысле авторы законопроекта вступают в противоречие с Конституцией. Поэтому принимать такой закон нецелесообразно^[24]. В ходе обсуждения законопроекта в Государственной Думе возобладала точка зрения о расширительном понимании ответственности государственных служащих и, следовательно, расширительном понимании возможности обжалования их действий, которая сохраняется и в настоящее время, подтверждением чему как раз и служит действующая редакция ст. 3.11 КоАП РФ, посвященная дисквалификации.

Таким образом, нет оснований ограничивать применение дисквалификации только в отношении тех гражданских служащих, которые являются должностными лицами. Тем более, что административные регламенты государственных органов и должностные регламенты гражданских служащих при необходимости позволяют отследить все стадии принятия управленческого решения, а значит есть возможность установить конкретное лицо, виновное в нарушении прав физического или юридического лица. И совсем не обязательно, что это будет тот гражданский служащий, который обладает статусом должностного лица.

Импульс дальнейшему развитию именно административной составляющей юридической ответственности гражданских служащих был дан относительно недавно. Так, в программной статье «Демократия и качество государства» тогдашнего российского премьера в бытность его кандидатом в Президенты Российской Федерации, опубликованной в газете «Коммерсантъ»^[25], предлагалось внести в законодательство норму, что за грубое или неоднократное нарушение стандартов оказания, госуслуг населению и предпринимателям полагается дисквалификация. При этом пояснялось: «Плохо работающий чиновник должен быть не просто уволен, а на несколько лет лишен права быть государственным или муниципальным служащим». Как видно, санкция в виде дисквалификации предлагалась как бы двойная «увольнение» + «лишение на определенный срок права быть государственным служащим», т.е. запрет находиться на государственной службе. Данная установка получила правовое оформление в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»^[26], который предписывал Правительству Российской Федерации в срок до 1 сентября 2012 г. обеспечить введение дисквалификации за грубое или неоднократное нарушение государственными или муниципальными служащими стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, а также за грубое нарушение ими порядка проведения проверочных или иных мероприятий при осуществлении контрольно-надзорных функций. Напомним, предоставление государственных и муниципальных услуг регламентируется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации представления государственных и муниципальных услуг» ^[27], а проверочные мероприятия при осуществлении контрольно-надзорных функций проводятся в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[28]. Следует сказать, что еще до издания президентского указа от 7 мая 2012 г. № 601 Правительство Российской Федерации 7 марта 2013 г. внесло в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»» (Законопроект № 33022-6). В результате его принятия^[29] в ст. 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» КоАП РФ были внесены изменения, предусматривающие дисквалификацию для должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в случае, если они ранее привлекались административному наказанию за нарушение законодательства о предоставлении государственных услуг. Одновременно была изменена редакция ст. 19.6.1 «Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о контроле (надзоре)», в результате чего административное наказание в виде дисквалификации было установлено за повторное нарушение должностным лицом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации требований законодательства о контроле (надзоре), либо грубое его нарушение, выразившееся в проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или непредставлении акта о проведенной проверке.

Обращение к судебной статистике позволяет говорить, что дисквалификация с полным основанием может рассматриваться как редкое, в своем роде «экзотическое» административное наказание, которое по сравнению с такими традиционными и, в общем, привычными для российской действительности административными наказаниями, как, скажем, штраф или административный арест, применяется крайне редко. Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации за первое полугодие 2013 г. административное наказание в виде дисквалификации судами общей юрисдикции налагалось целых …. тридцать два раза! (Данные получены автором по его запросу в Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (письмо Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 9.9.2013 № СД-6 ог/2564-1294-13)). При этом чаще всего (в восьми случаях) его применяли за нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ). Очевидно, что по данному составу едва ли привлекались к ответственности гражданских служащих. Тогда как по ст. 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных услуг», ст. 14.9 «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления», ст. 19.6.1 «Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре)» дисквалификация в обозначенный период не применялась ни разу. Именно ст.ст. 5.63, 14.9, 19.6.1 КоАП РФ содержат те составы административных правонарушений, по которым, как представляется, наиболее вероятно привлечение к ответственности гражданских служащих. Наконец, составы, предусмотренные ст. 5.63 и ст. 19.6.1 КоАП РФ, как показано выше, даже привлекли внимание Президента Российской Федерации. Приведенные данные судебной статистики позволяют серьезно усомниться в правильности избранного подхода к совершенствованию механизма ответственности государственных гражданских служащих, имея ввиду, закрепление дисквалификации в качестве административного наказания в КоАП РФ. Наконец, причиной столь редкого, а потому, думается, малоэффективного применения дисквалификации может служить и коррупционная составляющая. Когда над гражданским служащим, нарушившим, к примеру, законодательство о конкуренции, нависнет угроза дисквалификации, он приложит максимум усилий для того чтобы, что называется «полюбовно договориться» с должностными лицами той же Федеральной антимонопольной службы, которые уполномочены возбуждать соответствующее производство по делу об административном правонарушении. В результате, дело просто не возбуждается, а если и возбуждается, то не доходит до суда. Потому дисквалификация, согласно данным судебной практики, и назначается достаточно редко. Конечно, автору могут возразить, что ст. 28.1 КоАП РФ в качестве повода к возбуждению дел об административных правонарушениях предусматривает достаточные данные, указывающие на событие административного правонарушения, полученные из разных источников. В этой связи, полагает П.П.Серков, должностному лицу не представлено право выбора возбуждать или не возбуждать дело об административном правонарушении, оно обязано это сделать^{[13, С.39]}. В идеале это возможно и так. Но только в идеале. В реальной управленческой действительности все несколько иначе. Дело в том, что оценивает достаточность или, напротив, недостаточность таких данных само должностное лицо, а значит от его субъективного усмотрения в конечном счете зависит возбуждать или не возбуждать производство по делу об административном правонарушении, тем более, если речь идет о таком же гражданском служащем, должностном лице, по только в другом государственном органе. В данном случае нельзя сбрасывать со счетов и определенную корпоративную солидарность гражданских служащих, особенно если речь идет о высокопоставленных должностных лицах.

Наконец, в Послании Российской Федерации Федеральному Собранию 2012 года глава государства последовательно подтвердил свою позицию. Говоря о необходимости кардинально повысить персональную ответственность, Президент Российской Федерации вновь заострил вопрос о временной дисквалификации. Это, по его мнению, означает, что нерадивый чиновник не только может и должен быть отстранен от занимаемой должности, но ему должно быть запрещено какое-то время заниматься этим видом деятельности^[30]. Приходится признать, что данная программная установка была воспринята законодателем именно в «административной», а не в «дисциплинарной» плоскости, с чем вряд ли можно согласиться. Хотя из послания главы государства однозначно не следует, что речь идет о применении к государственным служащим именно административного наказания в виде дисквалификации. Думается, законодатель пошел, особо не вдаваясь в детали, по проторенной дороге, т.к. в КоАП РФ уже содержалась дисквалификация, то, не мудрствуя лукаво, ее просто решили распространить и на гражданских служащих, расширив, таким образом, за счет них круг субъектов, в отношении которых может применяться данное административное наказание. Такой подход представляется крайне упрощенным, не учитывающим специфику государственной службы, а специфика эта состоит, в том числе, и в том, что внутрислужебная зависимость гражданского служащего, его, если угодно, «страх перед начальством» заметно сильнее, чем боязнь любых внешних факторов, от которых он напрямую не зависит, тем более, если чувствует, что само начальство его поддерживает и, защищая «честь мундира», что называется «в обиду не даст». Приведенные выше данные судебной статистики это убедительно подтверждают. Поэтому ожидать заметного эффекта от дисквалификации в ее нынешнем виде, т.е. в качестве административного наказания, едва ли приходится. Есть основания полагать, что данную санкцию следует перевести в «дисциплинарную» плоскость. Это позволит с одной стороны, с большей осторожностью и взвешенностью применять ее, т.к. будет учитываться предыдущая служебная деятельность гражданского служащего, а с другой стороны – возрастет эффект от применения данной санкции, т.к. она будет применяться не только по формальным основаниям, как наказание, предусмотренное соответствующим составом КоАП РФ, но будет применяться только тогда, когда без нее, опять же с учетом личности гражданского служащего, его предшествующей служебной деятельности, уже не обойтись. В этом случае, очевидно, усилится и воспитательный аспект санкции.

В этой связи также потребуется и ужесточение контроля за представителями нанимателя, в части нетерпимого отношения к любым случаям нарушения служебной дисциплины со стороны их подчиненных, установление своеобразной «нулевой толерантности», т. е. абсолютной нетерпимости к любым деяниям, имеющим признаки дисциплинарного проступка. Должен начаться процесс самоочищения государственного аппарата от тех гражданских служащих, которые не соответствуют этому статусу по своим профессиональным и личностным качествам. Данный процесс должен основываться на сочетании жесткого ведомственного контроля и вневедомственного надзора с одной стороны и гражданского контроля, т.е. кон