Правовое регулирование транспортной безопасности и роль полиции в ее обеспечении

Костенников Михаил Валерьевич доктор юридических наук профессор, кафедра подготовки сотрудников по охране общественного порядка, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России 142008, Россия, Московская область, Домодедово, ул. Пихтовая, д. 3. Kostennikov Mikhail Valerevich Doctor of Law professor of the Department of Training Public Order Maintenance to Officers at Russian Institute of Advanced Training of the Ministry of Foreign Affairs of Russia.  142008, Russia, Moscow Region, Domodeovo, ul. Pikhtovaya 3. m-2263768@yandex.ru Другие публикации этого автора

Трофимов Олег Евгеньевич соискатель, кафедра административного права, Московский университет МВД России 117437, Россия , г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12 Trofimov Oleg Evgenevich post-graduate student of the Department of Administrative Law at Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia  117437, Russia, Moscow, ul. Akademika Volgina 12 trofim1963@mail.ru

Транспорт – важнейшая составная часть производственной инфраструктуры России. Его устойчивое и эффективное функционирование является необходимым условием стабилизации, подъема и структурной перестройки экономики, обеспечения целостности и национальной безопасности и обороноспособности страны, улучшения условий и уровня жизни населения.

В условиях коренного реформирования экономики и изменения геополитического положения России нужна продуманная государственная транспортная политика, учитывающая особенности транспорта и его роль в протекании экономических и социальных процессов. При этом ввиду большой инерционности транспортной системы, связанной с высокой капиталоемкостью, продолжительными сроками строительства и реконструкции крупных транспортных объектов и создания новых типов технических средств, задачи в области транспорта должны быть рассмотрены не только на ближайшую перспективу, но и на более отдаленные сроки.

Россия располагает всеми современными видами транспорта, ее транспортные коммуникации по размещению и структуре в целом отвечают внутренним и внешним транспортно – экономическим связям страны, но нуждаются в существенном совершенствовании.

В транспортную систему Российской Федерации входят следующие виды транспорта:

• наземный (автомобильный; железнодорожный; электрический городской, включая метрополитен);
• воздушный;
• водный (морской и речной);
• промышленный;
• магистральный трубопроводный.

Ведущее место в транспортной системе занимают железные дороги. Железнодорожный транспорт выполняет 77,9 % общего грузооборота всех видов транспорта (без учета трубопроводного), а также 41,0 % пассажирооборота. Транспортный комплекс Российской Федерации включает в настоящее время 83 тыс. км внутренних водных судоходных путей, 2 млн. км автобусных маршрутов, 7,7 тыс. км трамвайных и троллейбусных линий. По этим коммуникациям ежесуточно перевозиться 119,4 млн. пассажиров, свыше 5,6 млн. т грузов. Удельный вес транспортного комплекса в общем объеме перевозок пассажиров всеми видами транспорта составляет 87,5 %, в пассажирообороте – 58,4 %, в объеме перевозок грузов – 48,9 %.

Сеть автомобильных дорог России составляет 930 тыс. км, в том числе 557 тыс. км автомобильных дорог общего пользования. Гражданская авиация располагает 800 тыс. км авиалиний и перевозит в год 26,9 млн. пассажиров, в том числе 9,8 млн. пассажиров на международных авиалиниях.

Как отмечается в научной литературе, транспорт в настоящее время составляет огромную часть мировой экономики. По оценке экспертов Организации экономического сотрудничества и развития, к 2030 г. инвестиционные потребности мировой транспортной инфраструктуры, включающей аэро и морские порты, железные дороги, а также трубопроводы, составят 11,3 трлн. долларов. Предполагается, что более 44 % этого объема должны составить инвестиции в железнодорожную инфраструктуру (порядка 5 трлн. долларов).

По длине железных дорог и грузообороту железнодорожного транспорта Россия занимает второе место в мире после США. Протяженность железнодорожных путей в России составляет около 85 тыс. км., а грузооборот - около 2 трлн. т-км. против 230 тыс. км. железнодорожных путей и 2,3 трлн. т-км. грузооборота в США.

Оборот российского рынка транспортных услуг в 2014 г., включая доходы от перевалки грузов в портах и аэропортах, превысит 72 млрд. долларов^{[9, С. 44]}.

Необходимо сказать, что транспорт – это не только развитие экономики, но и источник повышенной опасности. Как отмечает Н.Ф. Попова «…ежедневно в транспортных авариях в России погибает около 100 тысяч человек (преимущественно на автомобильном транспорте) и несколько сотен получает травмы различной тяжести. А за год в них погибает до 40 тысяч человек. В средствах массовой информации повышенное внимание уделяется авиакатастрофам и, пока еще, к сча­стью, редким, авариям водных судов»^{[10, С. 183]}.

Годовое количество погибших в ДТП на 1000 автомобилей в России больше, чем в США – в 8 раз, чем в Японии – в 5 раз, чем в странах ЕС – в 2-3 раза. С учетом того, что пассажирооборот автомобильного и железнодорожного транспорта сопоставим, а грузооборот в железнодорожном транспорте существенно больше, чем в автомобильном, очевидно наличие особых причин аварийности и ущерба в автомобильном транспорте

В распоряжение Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. «О транспортной стратегии Российской Федерации» также констатируется, что остается низким уровень безопасности транспортной деятельности, в первую очередь на автомобильном и воздушном транспорте. В дорожно-транспортных катастрофах ежегодно погибает 23,5 человека в расчете на 100 тыс. населения, в странах Европейского союза этот показатель составляет 9-10 человек^[15].

Основной целью административно-правового регулирования в области транспорта является формирование транспортной системы, гарантированно и эффективно удовлетворяющей потребности в перевозках пассажиров и грузов, социальные, оборонные, природоохранные и другие специальные требования, а также структурная перестройка на транспорте, направленная на усиление государственного регулирования естественных монополий, снижение транспортных издержек в цене продукции, определение экономически обоснованных тарифов, повышение конкуренции между транспортными предприятиями. При этом развитие транспорта должно быть направлено не только на полное удовлетворение платежеспособного спроса на перевозки пассажиров и грузов, но и на смягчение и устранение ограничений, накладываемых стоимостью и условиями перевозок на функционирование отраслей производства, внешнеэкономическую деятельность, социальную сферу и должно осуществляться взаимоувязано с общими направлениями и прогнозами социально-экономического развития страны, отвечать требованиям экономической эффективности капитальных вложений предусматривать существенное повышение технического уровня и всех видов транспорта, их обновление и модернизацию.

Для реализации эффекта от смягчения связанных с транспортом ограничений на производстве, в сфере обращения и в социальной сфере, требующих, главным образом, снижения стоимости перевозок, улучшения их качества, сокращения сроков доставки пассажиров и грузов, необходимо опережающее развитие транспорта по сравнению с развитием экономики в целом.

Направления развития и технического перевооружения транспорта должны соответствовать как общим закономерностям эффективного формирования транспортных систем, так и вполне определенным экономическими требованиям.

Одной из обязательных предпосылок высокой эффективности таких систем в новых экономических условиях остается гармоничное сочетание на рынке транспортных услуг всех видов современного транспорта, рациональное и экономически выгодное участие в обеспечении перевозок каждого вида и транспорта в целом на основе нормальной межвидовой и внутривидовой конкуренции.

Сохраняют свое значение координация работы видов транспорта при перевозках в смешанных сообщениях, а также вопросы развития видов транспорта при освоении новых территорий и реконструкции существующих направлений сети. В связи с этим важное значение будет иметь создание в транспортной отрасли общего информационного пространства на основе обмена информацией между видами транспорта.

В настоящее время как никогда актуальна проблема обеспечения стабилизации работы всех видов транспорта и устойчивое функционирование транспортной системы, удовлетворение платежеспособного спроса на перевозки пассажиров и грузов, повышение безопасности и качества перевозок, создание условий для финансового оздоровления предприятий транспорта и оживления их инвестиционной активности, повышение конкурентоспособности российских перевозчиков на внутреннем и внешнем рынках транспортных услуг.

Осуществляемый в настоящее время курс на интеграцию транспорта России в европейскую и мировую транспортные системы, предусматривающий включение ряда отечественных коммуникаций в международные транспортные коридоры, создание сети комбинированных перевозок, стыкующейся с аналогичными зарубежными сетями, вызывает необходимость приведения ряда участков российской транспортной сети в соответствие с международными стандартами, включая поэтапное открытие внутренних водных путей для прохода иностранных судов.

Актуальными остаются вопросы улучшения транспортного обслуживания отдельных регионов, особенно северных, подготовки транспорта к работе в чрезвычайных ситуациях, требующей заблаговременного создания соответствующих резервов.

Названные выше задачи ближайшей перспективы предполагается решать, прежде всего, путем продолжения институциональных преобразований, отвечающих общим направлениям проводимых в стране экономических реформ, совершенствования с учетом новых условий хозяйствования законодательно-правовой и нормативной базы, повышения управляемости транспорта.

Для снижения аварийности на различных видах транспорта необходимо, прежде всего, ужесточить контроль за выполнением нормативных требований эксплуатации технических средств, сделать обязательным учет этих требований при их сертификации и при лицензировании транспортной деятельности, внедрять современные системы диагностики технического состояния транспортной техники. Должно быть ускорено списание транспортных средств, ремонт и текущее содержание которых не могут обеспечить их необходимой эксплуатационной надежности.

Необходимо повышение квалификации и ответственности персонала, обслуживающего транспортную технику и отвечающего за ее состояние и эксплуатацию. Одной из мер должно стать усиление защиты транспорта от актов незаконного вмешательства в его деятельность.

В этой связи следует продолжить разработку программ и проведение отдельных мер по повышению безопасности движения, полетов и судоходства и более полному удовлетворению экологических требований, в частности необходимо стимулировать производство транспортной техники, обеспечивающей высокий, не уступающий мировым стандартам, уровень безопасности перевозок пассажиров и грузов и охраны окружающей среды.

Говоря о безопасности транспорта и транспортной инфраструктуры то необходимо отметить, что безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Такое понятие безопасности является общим для всех видов безопасности. Но для каждого вида общественной безопасности существует специальный административно-правовой режим ее обеспечения. В связи, с чем перед рассмотрением понятия и содержания безопасности как объекта специального режимного регулирования необходимо определить, что понимается под категорией «безопасность» и «общественная безопасность»^[8].

Как отмечает С.В. Проценко «безопасность», «национальная безопасность», «общественная безопасность», «транспортная безопасность», «экологическая безопасность», «информационная безопасность» закладываются в основание государственных стратегий развития, различного рода политических доктрин и концепций большинства общественных, политических организаций и движений нашей страны. Они стали предметом законотворческого процесса^{[11, С. 40]}.

В Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.»^[17] национальная безопасность – определяется как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

В этом документе также подчеркивается, что для противодействия угрозам национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества необходимо улучшают и развивают транспортную инфраструктуру, повышать защиту населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В античные времена под безопасностью понимали спокойное состояние духа, считавшего себя защищенным от любой опасности. Как отмечается в литературе, посвященной исследованию феномена «безопасность», благодаря философским концепциям, подготовленных в XVII-XVIII вв., категория «безопасность» приобретает широкое распространение в западноевропейских государствах и означает состояние, ситуацию спокойствия, появляющуюся в результате отсутствия реальной опасности (как физической, так и моральной), а также материальные, экономические и политические условия, способствующие созданию данной ситуации^{[1, С. 25]}.

Как следует из анализа юридической литературы, именно в этот период предпринимались первые попытки теоретической разработки понятия «безопасность». Безопасность приобретает значение философской категории, поскольку охватывает практически все аспекты жизни и играет в ней существенную и определяющую роль^{[1, С. 25]}. В настоящее время имеется целый ряд определений категории «безопасность», каждое из которых по своему раскрывает природу данного явления.

Так, С.В. Степашин, исследуя категорию «безопасность» с общетеоретических позиций, пришел к такому выводу: «что одним из условий нормального развития человека и общества является безопасность государства. Под безопасностью страны как одного из условий нормального развития человека и общества С.В. Степашин понимает защищенность качественного состояния общественных отношений, обеспечивающих прогрессивное развитие человека и общества в конкретных исторических и природных условиях от опасностей, источником возникновения которых являются внутренние и внешние противоречия»^{[13, С. 10]}.

Б.П. Кондрашов, проанализировав определение «безопасности» пришел к выводу о том, что: безопасность – это состояние защищенности жизненно важных интересов объектов безопасности – личности, общества и государства, обеспечиваемых субъектами безопасности от общественно опасных деяний и иных вредоносных явлений социального, техногенного и природного характера посредством использования системы мер и средств предусмотренных законом^{[4, С. 6]}.

Предметом нашего исследования является общественная безопасность, а также совокупность режимных административно-правовых средств и мероприятий по ее обеспечению^{[6, С. 56]}.

Следует отметить, что в законодательстве отсутствует единое определение «общественная безопасность», имеются определения различных видов общественной безопасности (пожарная безопасность, безопасность дорожного движения, экологическая безопасность и др.). В основу деления общественной безопасности на различные виды положен круг и характер общественных отношений, складывающихся в той или иной сфере жизнедеятельности. В административно-правовой литера­туре к сфере общественной безопасности обычно относят те об­щественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при не­правильном пользовании ими. В сферу общественной безопасно­сти включают отношения людей, связанные с соблюдением правил, обеспечивающих безопасность дорожного движения; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах; правил противопожарной безопас­ности; правил пользования предметами, подпадающими под лицензионно-разрешительную систему и др.^{[2, С. 32]}

Так, Л.М. Розин говорит о том, что «общественная безопасность представляет собой систему отношений,складывающихся в соответствии с правовыми нормами при использовании объектов, представляющих повышенную опасность для общества, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями и другими чрезвычайными обстоятельствами^[12].

Следует отметить, что данным определением охвачены далеко не все элементы такого сложного социального и правового явления, как общественная безопасность.

Г.А. Туманов и В.И. Фризко говорят о том, что общественная безопасность в юридическом смысле представляет собой совокупность опосредованных источниками повышенной опасности отношений, регулируемых юридическими и техническими и организационными нормами с целью предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей, материальным ценностям и окружающей среде^{[16, С. 21]}. Данное определение сформулировано в конце 80-х годов XX в. в связи с чем оно не отражает современных реалий складывающихся в сфере обеспечения общественной безопасности.

В современный период наиболее приемлемым для целей нашего исследования является определение общественной безопасности, сформулированное Б.П. Кондрашовым.

Так, Б.П. Кондрашов рассматривает общественную безопасность как разновидность социальной безопасности, под которой понимается система общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств^{[4, С. 8]}.

Анализ этого определения позволяет выявить основные источники, содержащие в себе угрозу общественной безопасности. Так, угрозы общественной безопасности можно дифференцировать на группы.

Первая включает в себя: технические средства, созданные людьми для удовлетворения своих потребностей (механизмы, машины, приборы и т.п.), вторая группа включает в себя: стихийные бедствия природного характера, третья группа включает в себя: предметы и вещества, подпадающие под разрешительную систему, четвертая группа включает в себя факторы социального и личного характера^{[7, С. 23]}.

Важное значение приобретает знание видов общественной безопасно­сти, что способствует выработке стратегии и тактики, а также организации всей системы обеспечения безопасности с помощью административно-правовых средств. Следует отметить, что в основа­ние классификации положены наиболее существенные признаки. К ним, прежде всего, относятся объекты безопасности и характер источника угрозы.

По характеру источника угрозы в самом общем виде можно выделить: безопасность от угроз, исходящих от природной среды, и безопасность, источником угроз которой являются отдельные лю­ди и социальные системы.

Причем каждый из указанных видов безопасности можно подразделить по отдельным критериям.

Так угрозы, исходящие от природной среды, могут иметь стихийный характер и происходить независимо от деятельности человека. Но в то же время, человеческая деятельность привела к созданию, так называемых, искусственных природных угроз. К ним относят­ся: источники повышенной опасности (взрывчатые вещества, транспортные средства, различные виды оружия и т.п.), а также экологические угрозы, являющиеся следствием неразумного воздействия человека на природную среду. Поэтому безопасность от природных угроз можно рас­сматривать в трех самостоятельных видах: безопасность от сти­хийных явлений природы, безопасность от техногенных угроз и безопасность от экологических угроз.

1. Основные угрозы транспортной безопасности в автомобильном транспорте:

• массовая автомобилизация населения, ведущая к росту средств автотранспорта и неопытных водителей;

• плохое техническое состояние имеющегося автопарка;

• неразвитость и низкое техническое состояние автодорог;

• моральная устарелость выпускаемых национальной автомобильной промышленностью средств автотранспорта;

• низкий потребительский спрос населения, не стимулирующий выпуск современных и оснащенных пассивными и активными устройствами безопасности транспортных средств;

• коррумпированность государственных органов, в ведении которых находятся вопросы подготовки водителей, выдачи водительских прав, технического осмотра средств автотранспорта, регулирования дорожного движения, предупредительно-воспитательных санкций на дорогах;

• недостаточное финансирование дорожного хозяйства России;

• низкая дисциплинированность водителей и пешеходов;

• недобросовестная конкурентная борьба в зарубежных странах с российскими автоперевозчиками и их недостаточная защищенность со стороны соответствующих ведомств Российской Федерации;

• недостаточная согласованность действий транспортной инспекции, ГИБДД, ВАИ, таможенных и иных служб;

• несовершенство технических средств организации и управления дорожным движением;

• недостаточность нормативно-правового обеспечения автотранспортной и дорожной (строительство, реконструкция, ремонт) деятельности.

2. Основные угрозы транспортной безопасности в железнодорожном транспорте:

• сокращение бюджетного финансирования;

• несоблюдение правил технической эксплуатации пути и подвижного состава;

• необоснованное, с точки зрения перспективы, закрытие малодеятельных линий;

• сохранение террористических угроз;

• неадекватное управление тарифами на тяговые энергетические ресурсы, снижающее рентабельность железнодорожного транспорта;

• моральная устарелость техники и технологии железнодорожных перевозок;

3. Основные угрозы транспортной безопасности на воздушном транспорте:

• непоследовательность реформ управления воздушным движением, организации летной работы, поддержания летной годности гражданских воздушных судов, обеспечения полетов;

• снижение количества аэропортов;

• высокая степень износа и старения воздушных судов и иного оборудования действующих аэропортов и аэродромов;

• сокращение парка воздушных судов;

• установка на воздушные суда некондиционных запасных частей и агрегатов;

• высокая вероятность террористических актов;

• незавершенность формирования законодательной базы транспортной безопасности на авиатранспорте;

• недостаточность собственных средств авиаперевозчиков для выполнения всех мероприятий по обеспечению транспортной безопасности;

• незавершенность категорирования транспортных объектов и транспортных средств по степени уязвимости.

4. Основные угрозы транспортной безопасности на водном (морском и речном) транспорте:

• сокращение внутренних судовых водных путей на 18 %;

• высокий износ гидротехнических сооружений со сроком эксплуатации 40-60 и более лет, приближающийся к критическому;

• резкое сокращение капитальных вложений в реконструкцию и модернизацию гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности;

• преобладание мелких компаний среди хозяйствующих субъектов;

• отставание в технологическом перевооружении и модернизации флота и портов;

• отсутствие должных процедур транспортного надзора в портах и на судах;

• низкий уровень бюджетного финансирования закупок новых судов;

• отсутствие четкого правового порядка выдачи российским судам под управлением иностранных компаний мобилизационных заданий, порядок их отзыва, привлечения плавсостава и его специальной подготовки;

• отсутствие мер защиты российского морского перевозчика на мировых маршрутах; мер, стимулирующих российских грузовладельцев фрахтовать российские суда, вести судовой ремонт на российских судоремонтных заводах.

5. Основные угрозы транспортной безопасности на городском электрическом транспорте (включая метрополитен):

• недостаточность собственных средств хозяйствующих субъектов для обеспечения транспортной безопасности;

• моральный и физический износ основного парка транспортных средств;

• низкий уровень контроля технического состояния транспортных средств;

• недостаток технических средств досмотра и дистанционного контроля пассажиропотока;

• дефицит линейных сотрудников охраны.

С.В. Проценко, раскрывая угрозы транспортной безо­пасности, предлагает их классификацию в зависимости от источников возник­новения (угрозы технико-технологического, социального и природного харак­тера). К угрозам общего типа автор относит физический износ и моральную «усталость» транспортных средств, путей сообщения, недостаточную подго­товку экипажа, персонала транспортных объектов и т.д.^{[11, С. 40.]}

В свою очередь Б.Н. Дудышкин говорит о необходимости разграничения обеспечения безопасности на транспорте на два блока защиты от угроз: обеспечение безо­пасности эксплуатации транспорта и обеспечение безопасности от актов неза­конного вмешательства в объекты транспортной инфраструктуры и транспорт­ные средства^{[5, С. 34]}.

Безопасность от социальных источников угроз наиболее це­лесообразно рассматривать по сферам общественных отношений, в которых эти угрозы проявляются и актуализируются. В данном случае можно говорить о техногенной, экологической, информационной безопас­ности в сфере функционирования транспорта и транспортной инфраструктуры. Говоря о безопасности в сфере функционирования транспорта и транспортной инфраструктуры то необходимо отметить, что содержание транспортной безопасности также далеко не однозначно. Согласно Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. «О транспортной безопасности»^[18] транспортная безопасность – это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (ст.1 п.9).

Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»^[19] определяет, что безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта – состояние защищенности процесса движения железнодорожного подвижного состава и самого железнодорожного подвижного состава, при котором отсутствует недопустимый риск возникновения транспортных происшествий и их последствий, влекущих за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц. Обеспечение безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта – система экономических, организационно-правовых, технических и иных мер, предпринимаемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями железнодорожного транспорта, иными юридическими лицами, а также физическими лицами и направленных на предотвращение транспортных происшествий и снижение риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц.

Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. определяет, что авиационная безопасность – состояние защищенности ави